Ямало-ненецкий автономный округ: правовые аспекты взаимоотношений с федеральными органами государственной власти



Скачать 353.81 Kb.
Дата01.05.2016
Размер353.81 Kb.



На правах рукописи
Павленко Александр Николаевич


ЯМАЛО-НЕНЕЦКИЙ АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ:

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ


Специальность 12.00.02.

конституционное право; муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2008


Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Московского государственного института международных отношений

МГИМО (У) МИД России



Научный руководитель -

кандидат юридических наук, профессор



Орлов Анатолий Георгиевич



Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор



Баглай Марат Викторович
кандидат юридических наук

Мартынова Марина Юрьевна



Ведущая организация:

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 17 декабря 2008 года в 16 часов на заседании Диссертационного Совета Д-209.002.01 по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76, аудитория 1039.

Телефоны: 434-93-88, 434-11-65, 434-06-90.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России.

Автореферат разослан 10 ноября 2008 года





Ученый секретарь

Диссертационного Совета,

доктор социологических наук,

профессор Е.В. Охотский




ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования.

Федерализм принято определять как политический принцип, политическую форму государственного устройства, под которыми понимается единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях1.

К моменту принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений не сложилась. Социально-экономические интересы регионов были неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром.

Результатом заложенной в Конституции Российской Федерации 1993 года неопределенности многих аспектов федеративных отношений стал кризис системы российского федерализма, выразившийся в эклектизме российской модели федеративного устройства, ее асимметричности и сложности взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами, а также множестве иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых явлений.

В этой связи особую значимость пред­ставляет исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения компетенции между цен­тром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государст­венную власть в субъектах Российской Федерации.

Актуальность данной темы определяется также тем обстоятельством, что при наличии большого количества научных работ по общим проблемам российского федерализма в науке конституционного права до сих пор отсутствуют значительные научные исследования по проблемам взаимоотношений Российской Федерации с ее отдельными конкретными субъектами, тем более такими мало изученными, с правовой точки зрения, как Ямало-Ненецкий автономный округ.

Необходимость таких исследований очевидна, поскольку в процессе реформирования системы федеративных отношений в Российской Федерации возникает сложный комплекс проблем, касающихся разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках дальнейшего развития и укрепления федеративных начал, и, вместе с тем, предоставления высшей степени экономической и политической самостоятельности составным частям Федерации как неотъемлемый элемент укрепления в целом российской государственности.

Кроме того, актуальность данной проблематики подтверждается и необходимостью решения вопросов, затрагивающих разные сферы общества автономного округа и, в первую очередь, обеспечение условий для жизнедеятельности коренного населения, улучшение инфраструктуры региона, увеличение его природного потенциала.

Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, оставляя вопрос о статусе автономных округов открытым. Договорная форма отношений автономных округов с краями и областями, в которые они входят, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, не устраняет в полной мере разногласий в решении вопроса о статусе автономных округов и пределах властвования органов государственной власти края (области).

Принятые в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма федеральные законодательные акты2 установили новые направления системы межбюджетных отношений. Предусмотренная ими новая модель правового регулирования отношений «сложносоставных» субъектов привела к возникновению ряда правовых проблем, тенденции изменения субъектного состава Российской Федерации в связи с объединением (укрупнением) краев (областей) с входящими в их состав автономными округами и т.д.

Таким образом, своевременность и важность изучения исследуемой темы обусловлена существующими тенденциями развития системы российского федерализма, появлением новых форм отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации и необходимостью определения дальнейших направлений совершенствования их взаимоотношений.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования является конституционно-правовой статус Ямало-Ненецкий автономного округа в системе российского федерализма.

Предметом диссертационного исследования служит правовой анализ проблем взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа с Российской Федерацией, правового положения автономного округа, разграничения компетенции между цен­тром и субъектом Российской Федерации, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государст­венную власть в автономном округе.

Степень научной разработанности темы.

Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение по­следних десятилетий, способствовало активной разработке тем, посвященных проблемам российского федерализма, в отечественной науке конституционного права. Круг таких исследований довольно широк.

Особенностям российского федерализма, проблемам правовой природы федерации в России, вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами посвящают свои исследования С.А. Авакьян, Н.В. Варламова, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, П.Н. Бирюков, Н.М. Добрынин, Р.В. Енгибарян, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, В.С. Нерсесянц, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, М.В. Столяров, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Фрунза, Т.Я. Хабриева, Л.В. Четверикова, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и другие3.

Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах Г.Н. Андреевой, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, С.В. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и другие4.

Вместе с тем, ввиду развития российского федерализма и необходимости совершенствования взаимоотношений Федерации и ее субъектов, изучения данных проблем в связи с изменениями федерального законодательства многие теоретические и практические вопросы требуют своего дальнейшего исследования. В частности, вопросы статуса автономных округов.

Из научных работ данной тематики заслуживают внимания труды С.А. Авакьяна, В.Д. Дамдинова, Д.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, А.Н. Кокотова, В.И. Степанченко, Г.Н. Чеботарева, А.В. Шкитина и других5. Однако названные исследования, хотя и рассматривают отдельные вопросы конституционно-правового статуса автономных округов, попыток комплексного и всестороннего анализа действующего федерального и регионального законодательства, затрагивающих вопросы конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа, перспектив развития его взаимоотношений с Федерацией и Тюменской областью, системы органов государственной власти автономного округа, предпринято не было.



Цели и задачи исследования.

Настоящая работа представляет собой комплексное исследование, посвященное проблемам конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа и правового регулирования его взаимоотношений с Тюменской областью и Российской Федерацией. Целью диссертации является определение тенденций и перспектив их совершенствования и дальнейшего развития взаимоотношений с федеральными органами государственной власти; обоснование ряда теоретических выводов, разработка предложений и рекомендаций, которые могут быть полезны как для дальнейшего исследования данной проблемы, так и для использования в законотворческой и правоприменительной деятельности.

В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:

- исследовать историю создания и становления Ямало-Ненецкого автономного округа как самостоятельного и полноправного субъекта Российской Федерации;

- определить особенности конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации;

- провести анализ компетенции органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, проблем конституционного устройства автономного округа;

- изучить и проанализировать федеральное и региональное законодательство, затрагивающее вопросы конституционно-правового статуса автономных округов;

- рассмотреть вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Ямало-Ненецким автономным округом, Российской Федерацией и Тюменской областью, как основу для определения компетенции органов государственной власти автономного округа;

- исследовать опыт взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области, определить проблемы и перспективы их развития;

- рассмотреть правовые аспекты взаимоотношений в сфере недропользования, их влияние на социально-экономическое развитие автономного округа и характер взаимоотношений с федеральным центром;

- сформулировать пути совершенствования взаимоотношений Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа;

- изложить основные аспекты федерального закона «О Ямало-Ненецком автономном округе»;

- обосновать концепцию развития федерального законодательства, направленного на закрепление конституционно-правового статуса автономных округов и обеспечение принципов равноправия субъектов Российской Федерации;

- исследовать инструменты развития федеративных отношений, такие как, договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с точки зрения их практического применения для совершенствования взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Российской Федерации.



Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический методы. При анализе проблем федерализма в России и правового статуса «сложносоставных» субъектов Российской Федерации применялся междисциплинарный комплексный подход (юридический, политологический, социологический и другие).

В качестве теоретической и информационно-справочной основы исследования использованы фундаментальные положения науки конституционного права, теории государства и права, монографические работы, научные статьи, справочники, энциклопедии и другие материалы. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы федерализма, организации и деятельности органов госу­дарственной власти.



Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, решения высших судебных органов, устав и законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа, а также нормативные право­вые акты других субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключа­ется в том, что впервые в таком объеме предметом специального научного исследования стал конституционно-правовой статус Ямало-Ненецкого автономного округа и связанные с его особенностями проблемы компетенции и разграничения полномочий, реализации основных принципов федерализма и межбюджетных отношений.

Новизна постановки проблемы заключается также в комплексности изучения и анализа законодательства Российской Федерации, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о конституционно-правовом статусе автономных округов, нормативных правовых и конституционных актов Ямало-Ненецкого автономного округа. В работе сформулированы предложения по развитию федерального законодательства, ориентированные на закрепление конституционно-правового статуса автономных округов и обеспечение принципов равноправия субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в настоящей диссертации подробно исследованы инструменты конкретизации федеративных отношений такие, как договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, с точки зрения их практического применения в качестве вспомогательного механизма решения вопросов компетенции федерального центра и субъектов Российской Федерации. В рамках данного исследования дана характеристика основных элементов договоров и соглашений и предпринята попытка формулировки научных определений отдельных понятий.

Таким образом, диссертация представляет собой целостное, самостоятельное научное исследование, объединенное единым замыслом и целями, предметом и структурой работы, в котором впервые в российской юридической литературе была предпринята попытка провести комплексное исследование конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа и показать возможные тенденции его дальнейшего совершенствования и развития.



На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), то есть закрепляет принцип симметричной федерации, а с другой – устанавливает основу их неодинакового правового положения (ч.2 ст.5, ст.66, ч.2 ст.68 и др.). Пример тому – признание автономного округа равноправным субъектом Российской Федерации и одновременное вхождение его в состав края или области (ч. 4 ст. 66).

2. Преодоление асимметричности возможно только при построении новой модели федеративных отношений. Основной целью реформы должно стать формирование субъектов федерации экономически самодостаточных, полностью равноправных относительно друг друга, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром

3. Непоследовательность про­ведения принципа равноправия субъектов Российской Федерации отражена и в современном законодательстве, а именно:

- нормы федеральных законов6, принятых в рамках проводимой бюджетной и административной реформы, в части регулирования межбюджетных отношений и разграничения полномочий между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области, в который он входит, направлены на произвольное изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, что вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч. 2, 3 ст. 11 ст. 66, ст. 72, 76, ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 78);

- до настоящего времени не приняты предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ч. 3 и ч. 4 ст. 66) федеральные законы, направленные на закрепление правового статуса автономных округов. В частности, федеральные законы об автономном округе, федеральный закон об отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов;

- законодательно не регламентирован порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации, предусмотренный ч.5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Действующее в настоящее время законодательство предусматривает лишь объединение двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации 7.

4. Исследуя правовые средства, с помощью которых возможно совершенствование взаимоотношений Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа, диссертант предлагает:



- расширение объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, реализация которых требует учёта региональной специфики, с одновременным созданием дополнительных механизмов контроля и оценки результатов деятельности региональных органов государственной власти;

- конкретизация в федеральных законах иных, не находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;



- принятие федерального закона о Ямало-Ненецком автономном округе, призванного определить особенности Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации, принципы регулирования отношений автономного округа с Российской Федерацией и другими субъектами Российской Федерации, в том числе Тюменской областью, с четким закреплением в нем полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа;

- использование договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа и соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в качестве вспомогательных механизмов правового регулирования вопросов компетенции в отношениях Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа.



Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности применения содержащихся в дис­сертации выводов и предложений в практической деятельности органов государственной власти для дальнейшего реформирования федеративных отношений в Российской Федерации, а также в процессе работы по со­вершенствованию законодательства, подготовки, обсуждении и принятии нормативных правовых актов и документов справочно-методического характера, для проведения научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам российского федерализма.

Ряд положений и теоретических выводов, содержащихся в диссертации, могут быть использованы в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания при разработке законопроектов и принятии законов, связанных с реформированием федеративной системы России.

Для научно-исследовательских учреждений и институтов, занимающихся проблемами конституционного права и федеративных отношений, выводы исследования также могут быть практически полезны.

Рассмотренный опыт взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области может быть учтен при решении аналогичных вопросов в других субъектах Российской Федерации.

Материал, собранный, систематизированный и обобщенный в диссертации может быть использован в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации, проведении спецкурсов.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и практические выводы данного диссертационного исследования были апробированы на заседании кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях и выступлениях на научно-практических семинарах.

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура и объем диссертации были разработаны исходя из поставленных целей и задач данного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

В первой главе «Характеристика Ямало-Ненецкого автономного округа: конституционное устройство, национально-культурное и социально-экономическое положение» исследуются особенности конституционного устройства Ямало-Ненецкого автономного округа, исторический, экономический и социальный аспекты развития.

В первом параграфе раскрывается история создания и становления Ямало-Ненецкого автономного округа как самостоятельного и полноправного субъекта Российской Федерации.

Автор отмечает, что с подписанием 31 марта 1992 года Федеративного Договора и принятием новой Конституции Российской Федерации в 1993 году Ямало-Ненецкий автономный округ стал равноправным субъектом Российской Федерации с самостоятельными институтами государственной власти. Впервые в отечественной истории автономные округа провозглашены полноправными субъектами федеративных отношений и получили нормативную базу для организации взаимодействия с центром на основе разграничения предметов ведения и полномочий.

Вместе с тем, Конституция Российской Федерации однозначно закрепила наличие в России «сложноустроенных» территорий, имеющих статус субъектов Российской Федерации, в административно-территориальных границах которых находятся другие равноправные субъекты и необходимость регулирования отношений между ними в рамках федерального законодательства (ст. 66). Юридическая сложность данной проблемы заключается в возникновении обширной сферы конкурирующих полномочий краевых (областных) и окружных органов власти.



Второй параграф посвящен исследованию конституционного устройства Ямало-Ненецкого автономного округа, в рамках которого дана характеристика системы органов государственной власти, конституционных и нормативных правовых актов автономного округа, затронуты вопросы компетенции различных ветвей власти автономного округа, отмечены сильные и слабые стороны конституционного устройства автономного округа.

Ямало-Ненецкий автономный округ является государственно- территориальным образованием и обладает всеми атрибутами государственности, в рамках, определенных Конституцией России, в частности, он имеет свой учредительный документ - Устав и собственное законодательство.

Государственная власть в автономном округе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную.

Положения о разделении властей в автономном округе, установленные в соответствующих главах Устава (Основного закона) автономного округа, свидетельствует о закреплении федеральной модели конституционного устройства на уровне автономного округа.

Анализируя особенности модели разделения властей в Ямало-Ненецком автономном округе, автор отмечает ее несбалансированный и ассиметричный характер в пользу исполнительной власти с очевидной слабостью законодательной власти автономного округа, отсутствие надлежащей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных ветвей государственной власти автономного округа, а также то, что в отличие от многих российских регионов до настоящего времени в автономном округе не принят соответствующий закон и не сформирован Уставный суд автономного округа, призванный обеспечить верховенство и прямое действие Устава (Основного закона) автономного округа в системе законодательства автономного округа, выступить одной из важнейших юридических гарантий принципа разделения властей.

Третий параграф посвящен характеристике национально-культурного и социально-экономического положения Ямало-Ненецкого автономного округа.

В силу своего географического и геополитического положения, огромного природно-ресурсного потенциала Ямало-Ненецкий автономный округ занимает особое место в экономике страны, является главной топливно-энергетической базой России и одним из крупнейших субъектов-доноров. Анализ тенденций развития Ямала свидетельствует о том, что округ находится в числе регионов-лидеров по темпам экономического роста.

В связи с разнообразием национального состава в автономном округе предусмотрены механизмы государственной поддержки национально-культурным автономиям со стороны органов государственной власти.

Учитывая, что автономный округ был создан как национальное административное объединение на территории расселения малых народностей Севера, на его территории установлены дополнительные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами для граждан из числа коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей. Подобное положение официально закреплено в Уставе (Основном Законе) автономного округа и его законодательстве. Органами государственной власти автономного округа принято более двух десятков законов, нормативных правовых актов и механизмов, регулирующих условия жизнедеятельности, самобытное культурное развитие, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных народов.

Построена уникальная система отношений всех ветвей власти, предприятий нефтегазовой промышленности и национальных общин, позволяющая в районах с развитым топливно-энергетическим комплексом обеспечить сохранность среды обитания коренных народов.

Вторая глава «Особенности конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа.

В первом параграфе автором проведен комплексный и всесторонний анализ федерального законодательства, затрагивающего вопросы конституционно-правового статуса автономного округа.

В соответствии с началами федерализма (равноправие субъектов федеративных отношений, территориальная целостность, единое гражданство, единая система государственной власти, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т.д.), закрепленными Конституцией Российской Федерации, автономный округ является равноправным субъектом данных отношений, его статус закреплен ст. 5, 11, 65 и 66 Конституции Российской Федерации и не может быть изменен, иначе как по взаимному согласию между автономным округом и Российской Федерации. Однако на протяжении ряда лет не прекращались попытки оспорить конституционный статус автономного округа как равноправного субъекта федерации.

Спор между Тюменской областью и автономными округами, номинально входящими в состав Тюменской области, закончился принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 14 июля 1997 года8.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил тот факт, что вхождение автономного округа в состав Тюменской области не аннулирует его статуса как равноправного субъекта Российской Федерации, а в полной мере сохраняет его. Суд указал на правовые признаки, обеспечивающие автономному округу гарантии защиты его статуса и дающие основу для самостоятельного существования.

По мнению автора, правовые основы взаимоотношений края (области) и входящего в их состав автономного округа определены Конституцией Российской Федерации. При этом конкретные конституционные нормы, которые бы напрямую регулировали отношения области и входящего в него округа отсутствуют. Лишь принципиальные положения о равноправии субъектов Российской Федерации, о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, и диспозитивная норма ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации о вхождении округа в состав края, области могут быть предметом анализа.

Положения федерального законодательства, регулирующего вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов, разграничения полномочий органов государственной власти разных уровней, еще более обострили спорные вопросы взаимоотношений краев, областей и входящих в их состав автономных округов, а именно:

нормы федеральных законов, принятых в рамках проводимой бюджетной и административной реформы, в части регулирования межбюджетных отношений и разграничения полномочий между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области, в который он входит, направлены на произвольное изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, что вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч. 2, 3 ст. 11 ст. 66, ст. 72, 76, ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 78). В частности, Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ9, разграничивая полномочия органов государственной власти автономного округа и органов государственной власти края, области, в который он входит, перераспределяет данные полномочия в пользу органов государственной власти края, области, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа. Кроме того, доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края, области, в состав которого (которой) входит автономный округ. Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ10 бюджеты автономных округов фактически исключаются из состава бюджетной системы Российской Федерации.

До настоящего времени не приняты предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ч. 3 и ч. 4 ст. 66) федеральные законы, направленные на закрепление правового статуса автономных округов, в частности, федеральный закон об автономном округе, федеральный закон об отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов.

Законодательно не регламентирован порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации, предусмотренный ч.5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Действующее в настоящее время законодательство предусматривает лишь объединение двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации 11.

Анализируя вопросы укрупнения регионов, автор отмечает необходимость разработки единых критериев этого процесса и подвергает критике мнение о том, что прежде всего, должны быть укрупнены регионы, входящие в состав других субъектов Российской Федерации, ставящих во главу угла наличие исторического прецедента и игнорирующих наличие или отсутствие реальных социально-экономических предпосылок объединения. В процессах укрупнения, с точки зрения автора, критерий экономической целесообразности должен быть решающим.

Во втором параграфе данной главы автором рассмотрен опыт договорных отношений, определены проблемы и перспективы развития взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа с Тюменской областью.

С 1992 года взаимоотношения органов государственной власти Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа построены на договорных началах. Автором отмечается положительный опыт договорных взаимоотношений, позволивший обеспечить интересы всех сторон.

Принятие Федерального закона от 4.07.2003 № 95-ФЗ с 1 января 2005 года могло коренным образом изменить сложившуюся систему отношений Ямало-Ненецкого автономного округа с Тюменской областью и федеральными органами государственной власти.

В отличие от многих «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, взявших курс на объединение, Ямало-Ненецкий автономный округ, учитывая требования измененного федерального законодательства, инициировал разработку Договора12 между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, который был подписан в 2004 году.

Согласно Договору с 1 января 2005 года органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляют на территории автономного округа полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Органы государственной власти Тюменской области вправе участвовать на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в реализации ряда областных программ.

Налоговые доходы от федеральных регулирующих налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, собираемые на территории автономного округа, зачисляются в бюджет Ямало-Ненецкого автономного округа, за исключением зачисляемых в бюджет Тюменской области налоговых доходов для целевого финансирования областной целевой программы «Сотрудничество».

Результаты реализации Программы в 2005-2007 годах свидетельствует о взаимовыгодном характере предпринимаемых мер, что выражается, с одной стороны, в расширении спектра социальных услуг, доступных населению округа, с другой стороны, в притоке дополнительных финансовых ресурсов в бюджетную сферу юга Тюменской области, увеличении инвестиций в жилищное строительство, укреплении материально-технической базы образовательных и медицинских учреждений.

Таким образом, органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, путем заключения Договора, удалось разработать, на данный момент, оптимальный механизм, обеспечивающий всестороннее и полное согласование интересов автономных округов, в частности Ямало-Ненецкого автономного округа, и Тюменской области.

В третьем параграфе, учитывая наличие мощного нефтегазового комплекса на территории автономного округа и его значение для экономического развития округа, автором исследованы проблемы компетенции Ямало-Ненецкого автономного округа в вопросах правового регулирования в сфере недропользования.

Анализ федерального законодательства, регулирующего вопросы природо- и недропользования и охраны окружающей среды позволил автору сделать следующие выводы:

Распределение полномочий в данных сферах, предусмотренное федеральным законодательством, не всегда является оптимальным, т. к. не учитывает социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации.

На примере топливно-энергетического комплекса наглядно видна тенденция «сворачивания» нормотворческой деятельности органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, обусловленная закреплением на федеральном уровне значительного объема полномочий, ранее реализуемых на региональном уровне. Автор обосновывает свою позицию,говоря о том, что эффективное государственное управление в области недропользования без заинтересованного участия органов государственной власти регионов невозможно в принципе. Практика показала, что возможности федеральных структур управления были переоценены. На реформированные недавно федеральные органы были возложены дополнительные задачи, которые в последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности федеральных территориальных органов не способствовали их эффективной работе.

Основными проблемами федерального законодательства в данных сферах, требующими дальнейшего правового регулирования является недостаточно четкое толкование в действующем законодательстве полномочий Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, что порождает дублирование функций, неопределенность в работе. Другая проблема - отсутствие подзаконных актов федеральных органов власти в смежных с недропользованием отраслях права, таких как земельное, водное и лесное, регламентирующих порядок реализации субъектами Российской Федерации переданных исполнительно-распорядительных полномочий, что приводит к невозможности их осуществления в полной мере.

Автором подчеркивается необходимость дальнейшего последовательного разграничения полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов с акцентом на то, что федеральный центр аккумулирует в основном законодательно-регулятивные, а субъекты Российской Федерации – преимущественно исполнительные и контрольные полномочия, передаваемые им как на законодательной, так и на договорной основе.

Третья глава «Пути совершенствования правовых основ взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа» состоит из трех параграфов и посвящена анализу путей совершенствования взаимоотношений с федеральными органами государственной власти.

Основной задачей совершенствования федеративных отношений является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти. Автором рассматривается четыре механизма реализации этой задачи, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации:

Первый - прямое закрепление полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа федеральными законами.

Второй - принятие федерального закона «О Ямало-Ненецком автономном округе».

Третий - заключение договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в порядке, установленном статьей 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ13.

Четвертый - заключение соглашений о передаче полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в порядке, установленном статьей 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ.

Развитие взаимоотношений Центра и регионов путем прямого закрепления полномочий федеральными законами возможно только, по мнению диссертанта, в совершенствовании законодательства в направлении увеличения объема полномочий по предметам совместного ведения и конкретизации в федеральном законодательстве иных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления с учетом эффективного использования ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ регионов. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов государственной власти.

В первом параграфе автор обосновывает необходимость принятия федерального закона о Ямало-Ненецком автономном округе. Данный закон, с точки зрения автора, ликвидирует существенный пробел в нормативном правовом регулировании статуса Ямало-Ненецкого автономного округа, дополняя общее законодательное регулирование правового статуса автономных округов (Конституция Российской Федерации, обновленная редакция Федерального закона N 184-ФЗ и др.) специальным законом.

Целесообразным представляется такое законодательное регулирование, прежде всего, в отношении Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Федерации, обладающего достаточным потенциалом для самостоятельного и ответственного построения своих отношений как с Российской Федерацией в целом, так и с другими субъектами Российской Федерации.

Согласно приведенной автором концепции Федеральный закон «О Ямало-Ненецком автономном округе» призван определить особенности Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации принципы организации органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, финансовые и экономические основы его развития, принципы регулирования отношений автономного округа с Российской Федерацией и другими субъектами Российской Федерации, обеспечивающие в совокупности интересы Российской Федерации и гарантии устойчивого развития Ямало-Ненецкого автономного округа.

Ямало-Ненецкий автономный округ имеет все основания ставить вопрос о закреплении в Федеральном законе о Ямало-Ненецком автономном округе права непосредственно взаимодействовать в сфере межбюджетных отношений с Российской Федерацией по ряду полномочий по предметам совместного ведения. Причем таких полномочий может оказаться гораздо больше, чем это предусмотрено п. 3 ст. 26.6 Федерального закона № 184-ФЗ14.

Автору представляется необходимым закрепление в данном законе перечня полномочий органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа:

- по предметам совместного ведения, предусмотренным п.2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

- иных полномочий по предметам совместного ведения, кроме указанных в п. 2 ст. 26.3, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 4 и 5 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ);

- открытого перечня предметов ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа в рамках ст. 73 Конституции Российской Федерации во избежание их произвольного присвоения другими субъектами правоотношений.

Кроме того, автором обоснована необходимость установления в Федеральном законе о Ямало-Ненецком автономном округе норм, регулирующих отношения Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области, отражающих согласованные и признаваемые органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области аспекты взаимовыгодного сотрудничества, которые в предварительном порядке были зафиксированы в двусторонних или многосторонних договорах (соглашениях).



Второй и третий параграфы данной главы посвящены характеристике правовых особенностей договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашений о передаче полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Договор о разграничении полномочий призван выступить инструментом индивидуализации законодательно установленных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и отдельно взятых (конкретных) субъектов Российской Федерации.

Автор отмечает отсутствие в федеральном законодательстве определения ключевого для договорной практики понятия «разграничение полномочий». По мнению автора, договорное разграничение - процедура не учредительная, а технико-юридическая. Ее суть заключается не в перераспределении конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в уточнении границы между полномочиями органов власти разного уровня, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Конкретизация достигается посредством противопоставления, разделения, разведения, специализации близких, смежных, пересекающихся полномочий органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Автором определены формы договора о разграничении полномочий, подробно рассмотрены особенности его элементов (условия и порядок осуществления договорно-разграниченных полномочий, права и обязанности сторон, случаи заключения договоров, срок действия договора и т.д.).

Автор подчеркивает, что соглашения между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о передаче полномочий не имеют учредительного характера. Перераспределение может касаться только тех полномочий, которые уже закреплены Конституцией Российской Федерации и конституциями, уставами ее субъектов.

Передача осуществления части полномочий по соглашению не должна вести к существенному перераспределению функций исполнительных органов власти. Предметом соглашения выступает передача осуществления части исполнительных полномочий при сохранении в любом случае ответственности федеральных органов исполнительной власти. Из этого следует, что в форме соглашений осуществляется организация решений государственных вопросов, которые не влекут серьезных диспропорций в реализации функций федеральной исполнительной власти в различных субъектах Федерации.

Федеральные и региональные органы власти могут использовать практику соглашений для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации, а удачные решения распространять на всю страну.

В отношении Ямало-Ненецкого автономного округа в условиях действующего законодательства автор аргументирует целесообразность передачи ряда полномочий как федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, так и обратную процедуру – передачу отдельных полномочий органов исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа федеральным органам исполнительной власти.

Выводом является утверждение автора о том, что договоры о разграничении полномочий и соглашения о передаче полномочий могут стать действенными вспомогательными механизмами правового регулирования целого ряда вопросов в отношениях Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа, т.к. позволяют:

- достичь решения сложнейших задач в области государственного строительства;

- реализовать конституционное право субъектов Федерации передавать предметы своего собственного ведения в совместное в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельно осуществлять полномочия в данных сферах общественных отношений;

- установить контроль за правовым регулированием субъектами Федерации вопросов, связанных с реализацией переданных ими полномочий по предметам совместного ведения, в том числе неурегулированных федеральным законодательством;

- определять приоритеты в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

В заключении подведены итоги работы, изложены основные выводы, предложения и рекомендации. Определены перспективы развития Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации, а также перспективы совершенствования федеративного устройства Российской Федерации, обозначены пути совершенствования взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Российской Федерации. В диссертации подчеркивается, что поднятые в исследовании вопросы имеют перспективы дальнейшей научной разра­ботки. Прежде всего, в качестве таковых можно рассматривать интеграцию научных исследо­ваний опыта государственного строительства в субъектах Российской Федерации и разра­ботку общих рекомендаций федеральному и региональному законодателю для совершенст­вования правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.


Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

1. Общая характеристика и особенности конституционного устройства Ямало-Ненецкого автономного округа. //Право и управление. XXI век.-2007.№ 1 (4).-С.23-27.

2. Правовой статус Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО). //Гражданин и право.- 2008.№ 2.-С.36-54.

3. Правовые аспекты взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа с Тюменской областью. //Право и управление. XXI век.- 2008.№ 1 (6).-С.111-116.



1 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. М., 1998. С. 11.

2 См. Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 07.07.2003 №117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»: [Справочная правовая система Консультант Плюс].-М.: Компания «Консультант Плюс», 2007. и другие


3  См. например: Авакьян С.А Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России //Журнал российского права,1997, № 7; Варламова Н.В. Конституционная модель российского федерализма//[http:// www.ilpp.ru/kpvo/kpvo429/Varlamova.htm] (01.03.2005); Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.- 3-е изд., изм. и доп. – М.: Издательство НОРМА,2003. – 800 с.; Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство, 2001.№ 6; Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы// Государство и право, 2003, №11; Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. - М.:Юристъ,2005.-429 с.; Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К., Теория государства и права: Учебное пособие. - 2-е издание, пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – 576 с.; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. Учебное пособие.М.,2006.С.302.; Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. М., 1998. С. 11.; Фрунза Л. В.Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации [http://polit.mezhdunarodnik.ru/art.php3?rub= 361&id=13360] (01.03.2005); Шахрай С.М. Договорный процесс в Российской Федерации // Вторая международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г., г. Москва). М., 1999. С.40; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С.9; Право и политика современной России. М., 1996. и др.

4 Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.; Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве.//Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 3.; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1999, 520 С.; Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной Рос­сии: некоторые общие и отличительные черты. //Государство и право, 1998, № 5.; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской
Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Екатеринбург, 1998. - 40 С. и др.

5 См. например: Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития// Федералист, 1997, № 3; Дамдинов Б.Д. Проблема правового статуса автономных округов: федеральная доктрина [http://www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/19993/index. html] (01.03.2005); Добрынин Д.М. Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе: Сб. научных статей: Тюменский регион: Управление и самоуправление. Тюмень: издательство Тюменского государственного университета, 1995.; Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты// Журнал российского права. 1998. № 7.; Кокотов А.Н. Вопросы реализации Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ // Правотворчество, практика примененияа: научно-методический сборник, выпуск 4.- Салехард.: Изд-во Красный Север, 2004.-129с.; Степанченко В.И. Проблемы законодательного обеспечения равноправия автономных образований в Российской Федерации и деятельность Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа [http://konstantin-palace.spb.ru/EUROPE/851400380.html] (01.03.2005); Шкитин А.В. Ямало-Ненецкий автономный округ: участие в федеративных отношениях, перспективы развития // Теория и практика правового регулирования общественных отношений: Сб.статей и выступлений. Тюмень: Сибирский научно-аналитический центр. 2004. С.488. и др.



6 См. Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 20.08.2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» [Справочная правовая система Консультант Плюс].-М.: Компания «Консультант Плюс», 2007.

7 См. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»

8 По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П //ВКС РФ. 1997. № 4

9 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 04.07.2003 № 95-ФЗ [Справочная правовая система Консультант Плюс].-М.: Компания «Консультант Плюс», 2007.

10 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: ФЗ от 20.08.2004 года № 120-ФЗ [Справочная правовая система Консультант Плюс].-М.: Компания «Консультант Плюс», 2006.

11 См. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»

12 О договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (принят Государственной Думой ЯНАО 28.09.2004): Закон ЯНАО от 18.10.2004 № 38-ЗАО // Ведомости Государственной Думы ЯНАО. 2004. № 6/1.


13 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) [Справочная правовая система Консультант Плюс].-М.: Компания «Консультант Плюс», 2005.


14 См. п. 3 ст. 26.6 ФЗ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: В краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанные в подпунктах 3, 5, 7 - 14, 21 - 25, 27 - 31, 34, 37, 40, 41 пункта 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области




База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница