В республике башкортостан



страница1/4
Дата08.11.2016
Размер0.59 Mb.
  1   2   3   4

РОССИЯ, РЕСПУБЛИКА БАШКОРТОСТАН



ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН

Ильдар Габдрафиков, Айдар Еникеев

1. Общие сведения о республике

Республика Башкортостан расположена на Южном Урале, на стыке Европы и Азии. Территория – 143,6 тыс. кв. км. (0,8% площади РФ). В составе республики 54 района, 21 город, 40 поселков городского типа. Население – 4,1 млн. чел. (2,8% от численности населения РФ), в т. ч. городское – 65%. На долю Башкирии приходится около 3% национального дохода, 3,5% промышленного и 3,7% сельскохозяйственного производства России. По численности населения (2,7%) и доле в ВВП страны (2,3%) Башкирия занимает лидирующую позицию среди республик в составе РФ и входит в десятку крупнейших производителей среди 89 регионов России1.

В местном производстве преобладают наименее кризисные отрасли: топливно-энергетический комплекс, химическая и нефтехимическая промышленность. В указанных отраслях производится более 70% промышленной продукции2 . Башкирия – один из немногих регионов-доноров. Внешнеторговый оборот Башкирии за 1994 – 1999 гг. вырос на 60% и составил в 1999 г. $2,5 млрд., при этом доля экспорта составила 85%. Основными статьями экспорта являются продукция топливной (более 80%), а также химической и нефтехимической промышленности (13%).

Полиэтничность населения характерна как для сельской местности, так и для городов. Численно в республике преобладают русские (38%), татары (29%) и башкиры (22% населения). Кроме них, в РБ компактно или дисперсно проживают значительные группы чувашей, марийцев, украинцев, удмуртов, немцев, мордвы, латышей, евреев и др., которые в совокупности составляют 11% населения. Столица республики – Уфа (1,1 млн. чел.). Наиболее крупные города: Стерлитамак, Салават, Нефтекамск и Октябрьский.

Этнические группы РБ имеют существенные различия по уровню урбанизированности, разный опыт проживания в условиях города. Например, башкиры, чуваши, марийцы, удмурты до сих пор остаются преимущественно сельскими жителями, у них интенсивный период урбанизации начался только в 1970 – 80-е гг. По этой причине в городах этнические группы на нынешнем этапе социально-экономического развития имеют неодинаковую социальную структуру3. В составе городского населения демографически доминируют русские, составляя почти во всех городах большинство жителей.

2. Факторы регионализации

Изучение перспектив представительной демократии и местного самоуправления в Башкирии невозможно без рассмотрения динамики развития политического процесса и политической системы в регионе в конце 1980-х – начале 1990-х гг.

До начала политической реформы, инициированной руководством КПСС в конце 80 х гг., политическое пространство Башкирии являло собой составную часть сверхцентрализованной унитарной системы, функционирование которой обеспечивалось республиканскими структурами Коммунистической партии. В этих условиях Областной комитет партии БАССР выступал проводником генеральной линии, вырабатываемой высшим руководством КПСС и реализуемой через систему союзных, федеральных и республиканских (Совет Министров БАССР, министерства и ведомства) административных органов. Несмотря на конституционно закрепленные статус и полномочия, республиканские органы власти фактически не играли самостоятельной роли, составляя одно из нижних звеньев централизованного партийно-государственного управления. Представительные органы власти (Верховный Совет БАССР, местные советы), как и в других регионах Союза ССР и РСФСР, в условиях закрытой системы играли декоративную роль, реально не влияя на решения, принимаемые на партийном уровне. Властный статус республиканских руководителей в условиях отсутствия конкурентной среды и монополии КПСС определялся их местом в партийно-управленческой иерархии. Таким образом, региональное самоуправление фактически отсутствовало.

В период горбачевской перестройки и провозглашенной на XIX Всесоюзной партийной конференции политической реформы, направленной на децентрализацию и либерализацию политической системы, ситуация меняется. Политика гласности, инициированная высшим партийным руководством, череда выборов народных депутатов СССР и РСФСР, выборы депутатов в региональные и местные органы власти (1989 – 1990 гг.) положили начало формированию публичной сферы политики в республике.

В отличие от многих регионов Советского Союза и РСФСР, в которых уже к концу 1980-х гг. формируется и набирает силу антикоммунистическое движение, в Башкирии вплоть до начала радикализации политических процессов (1989-1990 гг.) позиции Областного комитета партии оставались довольно устойчивыми. Даже в условиях нарастания антикоммунистических настроений в стране местная номенклатура демонстрировала лояльность республиканскому партийному руководству. Так, например, первый секретарь Обкома КПСС Р. Хабибуллин4 без особых усилий стал народным депутатом СССР весной 1989 г. (его соперники сняли свои кандидатуры в пользу первого лица республики).

Однако в процессе нараставшего кризиса КПСС, сопровождавшегося и организационным ослаблением партийных структур внутри республики, статус Обкома и его руководителей пошатнулся. Помимо того, что в утрате позиций правящей группы серьезную роль играли политика гласности, демократизации и фактор децентрализации сверху, снижение роли партийных структур было вызвано реформированием экономической системы, начатой в рамках горбачевской перестройки. На этом фоне усиливается региональная хозяйственная и близкая ей партийно-административная элита. Среди промышленной элиты республики выделяется директорат ТЭК (нефтеперерабатывающих и нефтехимических предприятий). Политика децентрализации управления хозяйственной сферой создает условия для доступа к экономическим ресурсам руководителей-хозяйственников, стимулирует установление корпоративных связей между промышленниками и аграриями. Этот союз приобретает форму материально-финансового патронажа экономически сильных промышленников над селом. В условиях ослабления контроля сверху установление взаимовыгодных связей способствует консолидации элит, подспудно цементирует мотивацию к автономии от Центра. Предприятия получают некоторую самостоятельность. По-видимому, уже в перестроечный период для хозяйственной элиты становятся очевидны преимущества пусть ограниченной, но автономии. В риторике хозяйственников выделяется тезис о необоснованном вмешательстве партийных функционеров в хозяйственную жизнь. В результате выборов народных депутатов Союза ССР, РСФСР и БАССР (1989-1990 гг.) представители директората приобретают политический статус, позволяющий конкурировать в борьбе за власть с представителями партийной и административной номенклатуры.

Примерно в это же время обозначается тенденция федерализации, обусловленная курсом руководства КПСС. Первые эффекты децентрализации проявляются в том, что высшие партийные руководители республики становятся не просто агентами центральной власти, но и в определенной мере посредниками местных элит в отношениях с центральными партийными и административными органами. Руководящие лица (первый секретарь Обкома, председатель Совета министров), наряду с другими представителями республиканской элиты, получают возможность публично артикулировать местные интересы и пытаются отстаивать их перед центральным партийным и административным руководством. Получают распространение идеи самофинансирования и регионального хозрасчета, расширения прав автономии, транслируемые опять же сверху.

Идеологема регионального самоопределения, взятая на вооружение элитой, базировалась на принципах “советского конституционализма”, одним из которых выступает идея национально-территориального устройства федерации, вытекающая из принципа национального самоопределения. Несмотря на то, что национальный фактор не играл доминирующей роли в Башкирии, на фоне процессов, происходящих на территории союзных республик, идея национального самоопределения стала важным идеологическим ресурсом местной элиты в борьбе с центром. Она оказалась притягательной не только для националистических группировок, но и для местной элиты в целом, поскольку легитимирует ее стремление к контролю региональных ресурсов.

Идеология регионализации в дальнейшем приобрела новый импульс в связи с процессами суверенизации, но исходные ее компоненты были заложены в позднеперестроечный период.

3. Республиканская элита и политическое лидерство

Переходя к проблеме формирования политического лидерства, следует отметить, что фрагментация республиканской номенклатуры не сопровождалась идеологическим расколом и поляризацией. Формат и стратегии политической борьбы между элитными группировками, носившей в основном межличностный характер, задавала господствующая в этой среде система отношений "патрон – клиент". Группировки существовали и существуют в форме клиентелл, которые формируются вокруг того или иного лидера, занимавшего, как правило, весомый пост в партийной, административной либо хозяйственной системе.

В условиях слабой идеологической дифференциации переход того или иного лица в ту или иную группировку серьезно не влиял на его позицию в публичном измерении. Поскольку существовала сложная корреляция интересов разных групп партийной номенклатуры, промышленной и сельскохозяйственной элит, разграничить элитные группировки даже по принципу принадлежности к тому или иному институту достаточно сложно. Так, например, тот же партийный функционер становился выразителем интересов определенной группы хозяйственников. И, наоборот, последние нуждались в агентах в партийных и административных структурах. Именно с этих позиций необходимо рассматривать характер борьбы за лидерство и внутриэлитные взаимодействия.

Еще до выборов в Верховный Совет республики между представителями партийной номенклатуры разворачивается борьба за лидерство. Пользуясь моментом, накануне выборов народных депутатов РСФСР и республиканского Верховного Совета, зимой 1990 г. о себе заявляет первый секретарь уфимского горкома КПСС Р. Гареев. Мобилизовав в свою поддержку представителей партийной, хозяйственной элиты и некоторых представителей городской интеллигенции, группировка Р. Гареева выступает с инициативой отставки республиканского руководства – Бюро Обкома во главе с Р. Хабибуллиным, претендуя тем самым на роль реформисткой фракции внутри республиканской элиты. Однако, хотя Бюро Обкома в полном составе ушло в отставку (7 Пленум Башкирского Обкома КПСС, 10 февраля 1990 г.), Р. Гареев не получил поддержки со стороны остальной части номенклатуры. Пост первого секретаря Обкома партии занял И. Горбунов – первый секретарь Орджоникидзевского райкома партии г. Уфы. В итоге результатом конфликта, во многом обусловленного кризисным состоянием КПСС, стало не только устранение “чужака” Р. Хабибуллина (он был назначен на свой пост в 1987 г. Москвой, а до этого занимал пост генерального директора производственного объединения “Пермьнефть”) как действующего лидера, но и ослабление позиций всех участников конфликта. Надо отметить, что сам Р. Гареев был членом бюро Обкома. Сюда входили также председатель Совета Министров М. Миргазямов и некоторые члены правительства. На фоне кризиса КПСС и образовавшегося политического вакуума данный фактор не мог не повлиять на расстановку сил перед выборами.

С избранием и последующей деятельностью ВС XII созыва (1990 – 1995 гг.) был связан новый этап формирования политического режима, трансформации системы органов власти в регионе.

Первые альтернативные выборов в Верховный Совет продемонстрировали слабость возникающих общественно-политических и “национальных” объединений, находившихся в стадии становления и не способных составить конкуренцию представителям партийной и хозяйственной административной номенклатуры, получившим в результате выборов демократическую легитимацию. В отличие от регионов, в которых еще до выборов произошло политическое размежевание между правящей партноменклатурой и внутрипартийной оппозицией, между номенклатурой и демократической оппозицией (Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Пермская область), в Башкирии подобные тенденции к моменту региональных выборов не были столь ярко выражены.

Слабость ресурсной базы “национальных” объединений объясняется структурными факторами. Использование националистической идеологии в полиэтничной республике не могло дать ощутимых результатов. Представители наиболее многочисленных и урбанизированных этнических групп – русских и татар – занимали высокий статус среди элит даже в условиях последствий советской политики “коренизации” и чувствовали себя достаточно комфортно5. Наиболее активное этнополитически ориентированное объединение “Русь”, впоследствии ставшее центром оппозиции в республике, было учреждено только в 1992 г.. Радикализация требований некоторых башкирских объединений не вызывала широкого общественного резонанса. Эти объединения служили скорее ресурсом правящей группировки, символизируя этническую составляющую идеологии политики суверенизации. В принципе сама эта идеология укладывалась в теорию и практику “советского конституционализма”.

В итоге в Верховном Совете, избранном 5 и 18 марта 1990 г. преобладали функционеры разного уровня, представители хозяйственной элиты (табл. 1).
Таблица 1. Состав Верховного Совета БАССР*

Социально-профессиональные группы

Количество депутатов, чел.

Работники партийных, профсоюзных,

комсомольских органов



70

Работники советских и государственных органов

52

Работники промышленности, строительства транспорта и связи

29

Работники сельского хозяйства

29

Руководители колхозов

27

Работники просвещения

7

Научная и творческая интеллигенция

13

Работники здравоохранения

20

Итого

247

* Таблица составлена по данным ЦИК РБ.
Председателем Верховного Совета был избран М. Рахимов – руководитель одного из нефтеперерабатывающих заводов г. Уфы. Являясь директором прибыльного предприятия, в ситуации реформирования экономической системы М. Рахимов, очевидно, приобрел определенное влияние среди местной элиты. Следует подчеркнуть, что от других кандидатур, претендовавших на пост председателя Верховного Совета республики, среди которых в основном были функционеры КПСС, М. Рахимова отличало то, что он был избран в 1989 г. народным депутатом СССР. Уже в этом качестве М. Рахимов, судя по некоторым его выступлениям, пытался выступать в роли примирителя различных интересов, избегая крайних позиций. Поэтому его образ, как минимум, не отпугивал номенклатуру. Кроме того, ему, очевидно, удалось заручиться поддержкой председателя Совета Министров и некоторых других членов бывшего Бюро Обкома. В этом контексте заслуживает внимания то, что М. Рахимов открыто поддержал кандидатуру М. Миргазямова на пост председателя Совета Министров. Сохранили за собой министерские посты многие другие члены правительства, ранее состоявшие в бюро Обкома, ушедшего в отставку.

Программное выступление М. Рахимова было выдержано в стиле риторики региональной элиты. В предвыборной программе, которую он озвучил перед депутатами новоизбранного Верховного Совета, нашли отражение распространенные к тому времени идеи строительства правового государства, решения социальных и экологических проблем, расширения экономического и политического суверенитета республики. В результате голосования М.Рахимов получил 125 голосов, в то время как его соперники М. Резбаев (первый секретарь Стерлитамакского горкома) и Р. Гареев – соответственно 51 и 32 голоса. Во втором туре М. Рахимов опередил М. Резбаева на 28 голосов.

Статус руководителя Верховного Совета представлял в условиях кризиса КПСС и федерализации мощный ресурс в руках его обладателя.

Еще осенью 1989 г. Верховный Совет БАССР XI созыва внес поправки в Конституцию республики, расширившие полномочия республиканского представительного органа. Внесенные изменения и дополнения в Основной Закон были в русле изменений, внесенных в Конституции СССР и РСФСР. Несмотря на присутствие некоторых элементов разделения властей, разграничение функций между представительными и исполнительными органами было нечетким, баланс полномочий между ними отсутствовал. Помимо законодательных и представительных, Верховный Совет должен был выполнять распорядительные функции, не характерные для законодательных органов. Формирование республиканского правительства – Совета Министров, избрание Верховного Суда и народных судей – все это входило в систему полномочий Верховного Совета. Верховный Совет мог выразить вотум недоверия Совету Министров, который должен был выполнять, согласно Конституции, в основном управленческие функции в социально-экономической сфере. Глава правительства правом роспуска Верховного Совета республики, как это принято в классической парламентской системе, не обладал. Члены правительства не могли иметь статуса депутата Верховного Совета.

Все это накладывалось на иерархическую структуру представительного органа6. Особая роль принадлежала председателю Верховного Совета республики. Помимо чисто организационных полномочий, в круг его обязанностей входило представление законодательному органу кандидатур на должности Председателя Совета Министров, Председателя Верховного Суда, главного государственного арбитра. Иными словами, он исполнял функции спикера, главы республики и главы правительства.

Верховный Совет работал не на постоянной основе. В числе освобожденных членов законодательного органа были только депутаты, входящие в его Президиум, формируемый по должностному принципу. В состав Президиума включались председатель Верховного Совета, первый заместитель председателя, а также председатели постоянных комиссий. В 1990 г. права Президиума были расширены.

Кроме президиума, в структуре законодательного органа предусматривались временные и постоянные комиссии, депутатские группы, сформированные рядовыми членами Верховного Совета.

Система власти по вертикали также характеризовалась иерархией. Существовала соподчиненность республиканских и местных органов власти (советы и исполкомы). Институциональная система представляла собой механизм, благоприятный для монополизации власти. Группировка, контролирующая пост Председателя ВС и руководящие структуры представительного органа, получала значительную фору.

Президиум Верховного Совета был сформирован на первой же сессии. Первоначально планировалось, что он будет состоять из 11 человек. Впоследствии (осенью 1991 г.) его состав был увеличен до 23 человек. Ключевую роль в Президиуме играл его председатель – М. Рахимов. Следует иметь в виду, что политический статус руководителя представительного органа в условиях федерализации становится точкой опоры для местных элит в борьбе с центром за контроль над региональными ресурсами. Первые месяцы работы представительного органа показали роль группировки М. Рахимова как ведущей политической силы. Авторитет и влияние руководства Верховного Совета росли от сессии к сессии. В качестве одного из основных факторов укрепления позиций руководства Верховного Совета можно назвать последовательность в проведении объединившей различные круги местной элиты стратегии, направленной на расширение самостоятельности республики.

С самого начала разрозненный депутатский корпус продемонстрировал неспособность к самоорганизации. Для большинства народных избранников, не работавших на профессиональной основе и представлявших узкокорпоративные интересы, депутатский мандат выступал “довеском” к основной профессии. Депутаты не имели специальных знаний о механизмах публичной политики, не владели стратегией и тактикой парламентской борьбы. Поэтому, в частности, было отвергнуто предложение одного из депутатов формировать руководящий орган по принципу представительства от депутатских групп (как было уже отмечено, руководящий орган ВС формировался по должностному принципу). Оппоненты председателя Верховного Совета неэффективно использовали парламентскую трибуну. Даже тогда, когда позиции председателя ВС выглядели откровенно слабыми, далеко не всегда они демонстрировали последовательность в критике. Так и не нашла действенного применения практика создания коалиций. Все это свидетельствует о нечеткости стратегии оппонентов М. Рахимова, претендовавших на лидерство и оказывавшихся заложниками ситуации и политической конъюнктуры. Особое значение данные факторы имели в течение 1990-1991 гг., когда, собственно, утверждалась власть Председателя ВС.

Упрочению лидерства руководства и председателя Верховного Совета благоприятствовало отсутствие четко определенного механизма принятия решений, который рядовые депутаты не смогли поставить под свой контроль. В первое время деятельность Верховного Совета регулировалась временным регламентом. Но и последний часто нарушался. В практике работы представительного органа были распространенными явлениями: переголосования проектов решений, внесение поправок в них “с голоса”, принятие решений в спешке, без активного и всестороннего обсуждения. Депутатский корпус был достаточно пассивным, но при этом зачастую проявлял нетерпимость к особому мнению. Апелляция к формальным правилам в условиях не устоявшихся правил игры становилась неэффективной. Это открывало возможность широкого использования аппаратных методов борьбы, которые давали преимущество правящей группировке, концентрирующейся вокруг руководства ВС. Все вышеперечисленное являлось благоприятным фоном для манипуляции депутатским корпусом.

Доминирование руководства Верховного Совета обозначилось после принятия Декларации о государственном суверенитете (осень 1990 г.) и утвердилось в июне 1991 г., когда представительный орган принял поправки к Конституции республики. Их суть сводилась к повышению статуса председателя ВС (фактически руководитель представительного органа приобретал президентские полномочия) и Президиума одновременно с ограничением статуса председателя Совета Министров. Инициатива по внесению изменений в Конституцию была неоднозначно воспринята депутатским корпусом. Критику вызвало то, что законопроект противоречил российскому законодательству и вносился на рассмотрение с нарушением регламента.

К моменту принятия поправок лидерство председателя ВС обозначилось достаточно явственно. Единственным выходом для М. Миргазямова – председателя Совета Министров, теряющего ресурсы влияния, мог бы стать перенос борьбы из сферы аппаратного противостояния в сферу публичной политики, чего он, так и не смог (либо не очень стремился) сделать. Даже в ситуации относительной неопределенности (в первом чтении документ был принят минимальным большинством голосов, а в последующем М. Рахимов предложил отложить принятие законопроекта в окончательной редакции), председатель Совета Министров не вступил в активную дискуссию с инициаторами законопроекта. В результате поправки были приняты при поддержке 221 депутата.

М. Рахимов, напротив, использовал сполна преимущество своего статуса и практику коалиций. Не случайно в данной дискуссии его поддержали его потенциальный оппонент руководитель крупнейшего в республике коммерческого банка “Восток” Р. Кадыров, первый секретарь республиканской партийной организации И. Горбунов, президент Союза строительно-промышленных кооперативов Н. Швецов, представители аграрного сектора. Статус и политический вес, набранный М. Рахимовым в условиях благоприятно складывавшейся для него политической конъюнктуры, давали ему преимущества и в публичной сфере. Чутко улавливая настроения депутатского корпуса, он старался выступать в роли консолидирующей фигуры7.

  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница