Региональные аспекты безработицы и политики занятости



Скачать 137.49 Kb.
Дата12.11.2016
Размер137.49 Kb.
Региональные аспекты безработицы

и политики занятости
Наталия КУТЕПОВА

Кандидат экономических наук, доцент

НИУ ”Высшая школа экономики”
Ключевые слова:

региональная дифференциация безработицы, дифференциация по длительности безработицы, застойная безработица, переселение безработных
Статистические данные о количестве безработных и уровне безработицы в России (в сравнении с другими странами, даже самыми благополучными с позиции занятости) внушают оптимизм. Численность официально зарегистрированных безработных в стране снижается: за первое полугодие 2013 г. она сократилась на 18,2%, составив в июне 0,9 млн. человек (1,2% экономически активного населения). В среднем численность безработных, рассчитанная по методике МОТ, в июне-августе 2013 г. достигла 4 млн. человек (в январе - 4,5 млн.), уровень безработицы снизился с 6% в январе до 5,2% в августе 2013 г.1

Вызывают тревогу не средние по стране оценки масштабов безработицы, а ее структурные характеристики - продолжительность и концентрация безработных на определенных территориях. Причем региональная дифференциация безработицы очень тесно коррелирует с дифференциацией по ее длительности. По количеству безработных лидируют Чечня (свыше 175,2 тыс. человек), Ростовская область (150,4 тыс.) и Дагестан (149,4 тыс. человек). Во II квартале 2013 г. наивысший уровень безработицы отмечался в Ингушетии (44,5%), Чечне (27%) и Тыве (17,8%), самый низкий - в Москве и Петербурге2.

В большинстве республик Северного Кавказа безработица является застойной - ее средняя продолжительность десять месяцев3. По доле безработных, ищущих работу 12 и более месяцев, в общей их численности первые места занимают Карачаево-Черкесская Республика (68,6%), Ингушетия (67,8%), Кабардино-Балкария (50,3%) и Дагестан (39,9%); выше среднего по стране этот показатель в Ставропольском крае - 34,3%4. Очень опасной является тенденция к формированию очагов безработицы внутри благополучных регионов.
Как возникали кризисные ситуации с занятостью в различных регионах

Еще до начала реформ существовали трудоизбыточные регионы и территории, испытывавшие дефицит трудовых ресурсов. К первым относились республики Северного Кавказа, которые с переходом к рынку и началом регистрации безработных превратились в очаги застойной безработицы. По признанию руководителей службы занятости Ингушетии, уже в начале 90-х годов практически вся безработица в республике была застойной5.

В 90-е годы происходил исход русского населения, моноэтнизация северокавказских республик, что полностью обескровило местную промышленность и парализовало жизнедеятельность во многих сферах, снизило общеобразовательный и культурный уровень кавказских народов. Недаром республики, заявляющие об отсутствии на своей территории рабочих мест, разрабатывают программы привлечения русских специалистов (пример - Ингушетия, куда безуспешно уговаривают вернуться русских врачей и учителей; в Чечню для строительства приглашают людей из других регионов).

В другую группу регионов социального риска входят те, которые пострадали вследствие ”структурных сдвигов наоборот” (деиндустриализации), происходивших с начала 90-х годов. Наиболее остро структурный кризис переживали территории, где концентрировались предприятия тяжелой промышленности и добывающего сектора (угледобыча): Уральский и Восточно-Сибирский экономические районы, часть регионов Западной Сибири и Дальнего Востока, отдельные регионы европейской части (Карелия, Тульская, Ростовская области, Удмуртия и др.). Малые и средние города, сориентированные на одно-два крупных предприятия оборонного комплекса (моногорода), подлежавших конверсии, а также на предприятия легкой и текстильной промышленности, также столкнулись с феноменом экстремально длительной безработицы.

Анализ причин возникновения проблем с занятостью в различных регионах6 предполагает исследование кризисных явлений, на фоне которых проводились экономические реформы, и социальных последствий самих преобразований. Особенно наглядно это видно на примере угольной отрасли. В последнее десятилетие прошлого века осуществлялась масштабная программа реструктуризации, включавшая закрытие нерентабельных шахт, сокращение государственной поддержки угольной отрасли и приватизацию с целью создания независимых, конкурирующих между собой компаний. В соответствии с данной программой объем прямой господдержки в 1995 г. по сравнению с уровнем 1993 г. сократился в 2,5 раза. В 1994-1995 гг. прекратили добычу 36 наименее рентабельных шахт, закрытие угольных предприятий в конце 90-х годов затронуло 54 шахтерских города в 22 субъектах РФ.

Неизбежным следствием соединения спада и реструктуризации отрасли стало превращение ряда шахтерских городов и поселков в депрессивные зоны. И хотя в этих зонах социального бедствия оказалось меньшинство шахтеров7, уровень безработицы на этих территориях оказался значительно выше среднего по стране и выше, чем в нешахтерских регионах. Так, в Киреевском районе Тульской области, близкой по показателям безработицы к средним по России, на одну вакансию, даже связанную с самыми непрестижными занятиями, приходилось 70 безработных8.

Благодаря тому, что шахтеры обладают правом на более ранний выход на пенсию, общая численность безработных среди шахтеров росла медленнее, чем происходило закрытие шахт и чем увеличивалась численность безработных, терявших во время кризиса работу на неугольных предприятиях, особенно военных и машиностроительных, там, где они имелись (например, в Прокопьевске - проблемном центре Кузбасса). Тем не менее последствия потери работы были для них особенно тяжелыми.

Во-первых, нужно учесть резкое ухудшение имущественного положения шахтеров, бывших в советское время одной из самых высокооплачиваемых и престижных категорий работников. Во-вторых, на многих шахтах, подлежавших закрытию, работников фактически принуждали к уходу по собственному желанию. Тем самым они лишались права на выходное пособие и многие льготы. В-третьих, шахтеры, как и другие категории населения, в середине 90-х годов столкнулись с таким ”нерыночным” фактором на российском рынке труда, как задержки в выплате пособий и заработной платы. Причем задолженность по заработной плате в угольной отрасли в 90-е годы (в апреле 1998 г. - 3,7 млрд. руб.) накапливалась быстрее, чем в других отраслях, концентрируясь, как и безработица, в определенных регионах. Скажем, на шахтах Восточного Донбасса к концу 1998 г. задолженность по заработной плате была равна сумме годового заработка работавших в забоях9.

Наконец, важнейшим фактором резкого ухудшения социального положения шахтеров, настоящей их пауперизации в зонах социального бедствия, стало заметное отставание социальной защиты от темпов реструктуризации и ее социальных последствий. Такой подход к социальной политике, противоречащий конституционной норме о социальном государстве, строился на принципах ”экономического детерминизма”, согласно которым заняться социальной сферой можно будет лишь в отдаленном будущем, когда появится необходимый экономический фундамент. Как известно, в первой половине 90-х годов экономические реформы проводились без социальных амортизаторов. Лишь массовые выступления шахтеров, их решительные и организованные действия, включавшие отчаянную ”рельсовую войну” (ее центром стал Анжеро-Судженск, где закрытие шахт коснулось всех шахтеров, а занятые не получали заработную плату), заставили власть принять давно назревшие меры.

С началом реформ судьбу моногородов разделили наукограды: безработица, проблемы, связанные с трудоустройством членов семьи, образованием детей, бедностью. Спад производства в 90-е годы затронул и наукоемкие виды промышленной продукции, причем зачастую его темпы превышали среднеотраслевые. Государство сократило бюджетные расходы на академическую и отраслевую науку (как и на образование, медицину и другие отрасли социальной сферы). Если в 1990 г. расходы на науку составляли 5,5-6% ВВП, то в 1992 г. - 1,9%. В дальнейшем существенного увеличения бюджетных ассигнований на науку не произошло. Предусмотренные вступившим в действие с 1996 г. Федеральным законом ”О науке” нормативы соответствующих отчислений на практике не соблюдались даже в годы экономического подъема (так, в 2003 г. на науку было израсходовано 1,28% ВВП, как в СССР в 1946-1950 гг.), и до сих пор доля расходов не превышает 1%.

На фоне сократившегося спроса на нововведения со стороны государства соответствующий спрос в формировавшемся частном секторе был крайне мал. В этих условиях наукограды, тесно связанные с оборонным комплексом, стали зонами социального бедствия. Менее уязвимыми оказались наукограды, в которых НИОКР проводились по разным направлениям, наиболее уязвимыми - так называемые ”чистые” наукограды, в которых градообразующей являлась деятельность в сфере науки и научного обслуживания, удаленные от крупных городов, а также наукограды, чьи промышленные объекты относились к одной отрасли (моноориентированные). При невысоком среднем уровне зарегистрированной безработицы для Московской области (на протяжении последнего десятилетия прошлого века его максимальное значение было 2,8% в 1997 г., а минимальное - 1,54%, к 2000 г. этот показатель составил 1,3%) уровень зарегистрированной безработицы в некоторых наукоградах превышал этот показатель в 2-2,5 раза. Такой критический уровень безработицы удерживался практически до конца 90-х годов в городах Фрязино, Протвино, значительно выше среднего он был в Дубне и Лыткарино. Вместе с тем в Жуковском уровень официально зарегистрированной безработицы в эти годы колебался в пределах от 0,25% до 0,8%, то есть был ниже среднего по области, а количество вакансий превышало численность ищущих работу. В то же время в Протвино на одну вакансию приходилось более 53 человек, а во Фрязино - свыше 30 человек10.

Продолжительность безработицы в новых очагах социального неблагополучия составляла от восьми месяцев до года (длительная безработица). Значительная часть занятых была отправлена в вынужденные отпуска без сохранения заработной платы либо переведена по инициативе администрации на неполный рабочий день. Таким образом, по оценкам экспертов Совета Федерации РФ, уровень скрытой безработицы в наукоградах в 90-е годы достигал 20-30%11.

Социальная деградация многих наукоградов неизбежно сопровождалась потерей кадрового потенциала: с 1991 г. по 1998 г. численность занятых в науке среди жителей наукоградов сократилась почти на 40%12. Помимо оттока специалистов за рубеж, проявилась еще одна опасная тенденция, угрожавшая национальной безопасности, - специалисты из наукоградов, не покинувшие родину, все чаще стали работать по заказам иностранных компаний и организаций. По некоторым оценкам, в конце 90-х годов 8 тыс. наших ученых и специалистов выполняли работу в рамках более чем 40 научных программ, осуществлявшихся в интересах Пентагона и Министерства энергетики США.

Лишь к началу нового тысячелетия ситуация с занятостью в наукоградах начала меняться в лучшую сторону. С одной стороны, это объясняется началом экономического подъема, с другой - принятием важных для наукоградов документов и реализацией ряда программ.


Общие черты и специфические особенности

в политике занятости на проблемных территориях

Политика занятости в проблемных регионах и на территориях с критическим уровнем безработицы, находящихся внутри относительно благополучных регионов, при всех региональных различиях имеет некоторые общие черты.

Основной акцент в усилиях по противодействию безработице на этих территориях был сделан на создании рабочих мест, позволяющих преодолеть моноотраслевую специализацию. Скажем, в Новошахтинске Ростовской области с населением 120 тыс. человек, в котором из десяти шахт девять подлежали закрытию, нужно было полностью перепрофилировать город, чтобы спасти его от умирания. В шахтерских регионах доля средств, направляемых на организацию общественных работ, ограничивалась 25%, а предельная доля средств, предназначенных для создания рабочих мест, увеличивалась до 75% (в 1998 г. эта доля достигала 50%13). Предполагалось занять высвобождаемых шахтеров на новых местах: в строительстве дорог и создании инфраструктуры (бензоколонок, предприятий автосервиса, общественного питания и т.д.). Значительную долю рабочих мест обеспечил малый бизнес.

В наукоградах преодоление монопрофильности связано с реализацией программ создания технополисов, технопарков (Троицк, Дубна, Фрязино, Оболенск). Как и в шахтерских городах, очень важная роль в создании рабочих мест отводится малому бизнесу и его поддержке - применительно к наукоградам имеется в виду предпринимательство в сфере инноваций. Так, проверка финансового обеспечения программы развития и ее выполнения, проведенная Счетной палатой в 2004 г. в Обнинске, раньше других получившем статус наукограда, показала, что инновационная деятельность сосредоточена на 535 малых и средних городских предприятиях, которые выпускают наукоемкую продукцию, в том числе анализаторы газов и жидкостей, фильтры, счетчики тепловой энергии, новые строительные материалы, специальные небьющиеся стекла для авиации и железнодорожного транспорта и др. Однако не везде малый бизнес связан с наукоемкими направлениями. Например, на прошедшем в мае 2012 г. в Дубне Втором молодежном инновационном форуме наукоградов приводились впечатляющие примеры того, как из-за недостатка финансирования наукограды вынуждены зарабатывать на жизнь: Обнинск - выпуском стеклотары, Черноголовка - алкогольных и прохладительных напитков.

Общим в политике по отношению к кризисным (с точки зрения безработицы) регионам и очагам безработицы внутри относительно благополучных регионов явилась разработка и попытка реализации программ переселения. Применительно к шахтерским регионам это была программа поддержки переселения уволенных при закрытии убыточных шахт Кизеловского угольного бассейна (за счет средств МБРР на техническое содействие структурной перестройке угольной промышленности). В реализации подобных проектов, помимо Министерства труда, приняли участие Минтопэнерго и Федеральный дорожный фонд России, подписавшие соглашение о совместной работе по программе ”Дороги России”, чтобы трудоустроить высвобождаемых шахтеров. Еще один международный участник проектов переселения - Всемирный Банк, с которым Минтопэнерго вел переговоры о займе14.

Необходимость разумной организации внутренней миграции особенно остро ощущается в связи с увеличением ее масштабов в последние годы. В среднем за 2012 г. численность выезжающих за пределы своего субъекта РФ достигла 2,4 млн. человек (против 2 млн. в 2011 г.), что составляет 3,3% занятых. 25,7% из них заняты в строительстве, 13,7% - в торговле, 13,3% - на транспорте и в связи, 10,4% - в деятельности по операциям с недвижимым имуществом, 9,1% - в обрабатывающей промышленности. Наибольшие размеры выезда на работу в другие регионы отмечается как раз на проблемных территориях, расположенных внутри относительно благополучных регионов. В их числе Московская область (ранее приводились примеры выезда на работу в Москву жителей наукоградов), Чувашия, Ленинградская, Тульская, Владимирская, Ивановская, Орловская, Курганская, Брянская, Пензенская области. Выезжающие составляют от 6,5% до 15% численности занятого населения этих субъектов. «Рекордсменом» является Адыгея - 18%. К числу основных принимающих субъектов относятся: Москва (17% занятых), Тюменская область (14,6%), Санкт-Петербург (6,3%),Московская область (4,8%), Краснодарский край (3,4%)15.

Особый характер имели сравнительно недавно разработанные и начавшие осуществляться программы для переселенцев из Ингушетии и Дагестана в Свердловскую и Пензенскую области для ведения собственного хозяйства и работы на крупных нефтедобывающих, угольных и строительных предприятиях. По мнению как потенциальных и реальных переселенцев (последние возвратились в родные места), так и принимающей стороны, эти программы практически провалились.

Особое значение в смягчении социальных проблем (в первую очередь безработицы) депрессивных регионов и проблемных территорий имели специальные программы, в которых важная роль отводилась местному самоуправлению. Именно со становлением местного самоуправления и появлением наблюдательных советов при органах самоуправления шахтерских городов стало уделяться внимание к комплексному подходу развития этих территорий: социальной сфере и созданию инфраструктуры, поддержке малого бизнеса, созданию бизнес-инкубаторов.

Важный импульс дала активизация местного самоуправления и в решении социальных проблем наукоградов, в том числе в области занятости. С принятием в 1999 г. закона ”О статусе наукограда в Российской Федерации” у территориальных образований, получивших такой статус, появились новые возможности для формирования инфраструктуры инновационной деятельности. Ее важнейшее звено - система взаимодействия: бизнес-инкубатор - технологический парк - муниципальная промышленная зона (это можно увидеть на примере Обнинска, первым получившего такой статус). Даже подготовка к присвоению официального статуса наукограда Дубне ускорила начало строительства завода по производству устройств и оборудования для плазмофереза крови (с привлечением частных инвесторов), то есть способствовала практическому воплощению результатов фундаментальных исследований, проводившихся в этом городе и других российских центрах ядерной физики.

Анализ результатов начального этапа развития городов с официальным статусом наукограда позволяет сделать выводы о положительном влиянии такой формы государственной поддержки не только на развитие научно-технических комплексов, но и на социальную сферу, повышение уровня жизни.

Со специальными программами по отношению к наукоградам связан и очень важный рывок, который определил характер существования самого маленького по численности населения (15 тыс. жителей) из получивших официальный статус наукограда - города Кольцово. Его муниципальный суверенитет был максимально использован для привлечения средств из федерального и регионального бюджетов. Начался значительный приток инвестиций в инновационные проекты. Вокруг градообразующего Государственного научного центра вирусологии и биотехнологии ”Вектор” возник ряд дочерних компаний, которые затем стали самостоятельными. Они производят разнообразную продукцию, в первую очередь связанную с биотехнологиями. В результате только за первые пять лет после получения статуса объем собранных налогов здесь вырос в 10 раз16. Перспективная цель долгосрочной программы - создание биотехнопарка.

И все-таки масштабного прорыва в научно-технической сфере и решении социальных проблем (а они неразрывно связаны) фактически всех отечественных наукоградов добиться не удалось. Во-первых, с точки зрения руководства Союза развития наукоградов России в законодательстве недостаточно четко проработаны критерии предоставления статуса наукограда. А без этого статуса невозможно получить финансирование и льготы. Во-вторых, срок действия статуса сокращен с 25 до 5 лет, в течение которых невозможно реализовать стратегию долгосрочного развития, привлечь инвестиции и осуществить инновационные проекты.

Что касается финансовой поддержки со стороны государства, то по мере увеличения числа ”статусных” наукоградов она сокращается. С 2010 г. бюджетное финансирование наукоградов сократилось на 60%, а того, что выделяется, как считает руководитель Союза развития наукоградов России, недостаточно, чтобы отремонтировать автодороги17. Если же сравнить годовые бюджеты на 2011 г. Обнинска и Сколкова, пока не имеющего никаких достижений, то легко сосчитать, что из годового бюджета Сколкова Обнинск мог бы финансироваться 252 года, а все наукограды - почти 26 лет18.

К числу специальных программ, предназначенных, в том числе, для решения социальных проблем (в первую очередь связанных с застойной безработицей) проблемных регионов, можно отнести федеральную целевую программу ”Юг России”, предусматривающую серьезные дотации19.



Сноски

1http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_01/IssWWW.exe/Stg/d08/3-2.htm

2http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/Iss WWW.exe/Stg/d02/197.htm

3Исключение составляют Северная Осетия и Чечня, где средняя продолжительность поиска работы за год снизилась почти в 2 раза.

4http://www.gks.ru

5В советские времена в этих республиках действовали промышленные предприятия и учреждения, кадровый костяк которых составляли русские специалисты. При этом местные жители выполняли подходящую работу, проходили профессиональную подготовку. В позднесоветский период (да и ранее) существовала и внутренняя миграция: значительная часть сельскохозяйственных объектов, школ, больниц, магазинов на Урале и в Сибири были построены именно представителями кавказских республик (в шутку их называли ”Чеченстрой”).

6Критерием отнесения уровня безработицы к критическому является превышение на данной территории в 2 раза или более среднего показателя по региону.

7В конце 90-х годов в Кузбассе и Восточном Донбассе, где сосредоточена основная масса шахтеров, были более низкий уровень безработицы, чем в среднем по России.

8Крутой пласт. Шахтерская жизнь на фоне реструктуризации отрасли и общероссийских перемен. / Под ред. Л.А.Гордона, Э.В.Клопова, И.С.Кожуховского. - М.: Комплекс-Прогресс, 1999. - С.153.

9Там же. - С.130, 132.

10http://www.istina.inion.ru/HTML/Kadr_nkg.html

11http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/1999...

12Близость наукоградов к столице дает возможность их обитателям найти более высокооплачиваемые рабочие места в Москве. Так, из 20 тыс. экономически активного населения Троицка примерно половина работает в столице.

13Реструктуризация угольной промышленности и местное развитие. - М.: МГУП, 1999. - С.18.

14Участие международных экономических организаций - новый аспект переселенческих программ, практиковавшихся и в царской России, и в Советском Союзе. Вопреки утверждениям об отсутствии мобильности на российском рынке труда, к моменту появления указанных проектов существовал опыт сезонных трудовых миграций, вахтового метода. В шахтерских же регионах, оказавшихся в критическом положении, практиковалась ”маятниковая” миграция. Множество шахтеров, потерявших работу, самостоятельно находили ее в крупных городах. Например, из Киреевска, находящегося в нескольких часах езды от Москвы, из Новошахтинска и даже из Белой Калитвы, расположенной значительно дальше, шахтеры приезжали в столицу для подземных работ (в метро) или для работы на стройках. Конечно, они оказывались при этом в особом сегменте рынка труда, конкурируя с легальными и нелегальными иммигрантами, и были вынуждены принимать соответствующие условия найма.

15http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/trud/migrac/mtm_2012.htm

16Федеральная поддержка на сегодня составляет всего 0,3% от тех средств, которые Кольцово перечисляет в федеральный бюджет - http: //www.nsb.info/index.php?option=com_content&view=article&id=1147:socialnoe-iz…

17http://www.dubnapress.ru/business/1314-2011-06-29-11-38-10



18http://www.NEWSreda.ru/?p=4858

19Единственный регион, который не включен в эту программу, - Ставропольский край, где общая численность безработных во втором квартале 2013 г. составила 75,1 тыс. человек, а среднее время поиска работы занимало 8,4 месяца (больше чем средний показатель по стране).


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница