Реформирование системы бесплатной правовой помощи в Украине1



Скачать 327.97 Kb.
Дата19.11.2016
Размер327.97 Kb.
Реформирование системы бесплатной правовой помощи в Украине1

Аркадий Бущенко,


Адвокат, член Совета по координации реформы бесплатной правовой помощи при Министерстве юстиции Украины

Вступление


Проблема реформирования системы бесплатной правовой помощи (БПП) в Украине не сводится только к вопросу эффективной организации финансирования юридического представительства за счет государственного бюджета. Задача значительно бы упростилась, если бы в Украине действовала единая профессиональная организация адвокатов с обязательным членством, с развитыми стандартами профессиональной деятельности, с процедурами контроля и ответственности. Тогда достаточно было сосредоточится на вопросах привлечения потенциала эффективной адвокатуры для защиты и представительства малоимущих.

Однако уже в ходе первых шагов реформирования БПП выяснилось, что успех реформы в этой сфере в значительной степени зависит и от реформы адвокатуры, а, точнее, юридической практики в целом, и от реформы системы правосудия, особенно уголовного судопроизводства, и от реформы системы юридического образования и повышения квалификации адвокатов. С самого начала стало понятно, что реформа иногда будет напоминать строительство дома начиная со средних этажей, когда в некоторых местах даже фундамент еще не заложен.

Незавершенность процесса формирования единой адвокатуры, предпринятые реформы в других аспектах судопроизводства, отсутствие у государства достаточных средств для финансирования реформы, традиционная недооценка значения БПП и многие другие особенности правовой системы Украины приводили к тому, что приходилось на ходу менять планы, сообразовывать планы с изменившей ситуацией. Часто это приводило к замедлению реформы и даже к напряжению между основными партнерами реформы. Многие вопросы до настоящего времени не находят общего согласия. Однако процесс участия в реформировании научил всех многому, и главное: умению идти на компромисс. Уже тот факт, что несмотря на принципиальные, и часто очень резкие разногласия по тем или иным вопросам реформирования, ни один из партнеров реформы не был исключен или отстранен от процесса реформирования, говорит о том, что никто из участников не воспринимал себя носителем истины и каждый готов был воспринимать точку зрения другого. Во многом это стало причиной тому, что при всех недостатках процесс реформирования БПП в Украине можно считать достаточно успешным.

Ниже предлагается короткий очерк правовой системы в тех областях, которые имеют наибольшее касательство к реформе БПП, а также описание хода реформы, которая до настоящего времени не закончена.


Юридическая практика

Адвокатура


1 февраля 1993 года вступил в силу Закон Украины «Об адвокатуре», который действует до настоящего времени. Закон заложил либеральные основы деятельности адвокатуры в Украине. Адвокаты получили возможность практиковать как индивидуально, так и в составе разного рода объединений. Таким образом, основой организации адвокатуры стал индивидуальный адвокат. Адвокатские объединения действовали в соответствии со статьей 4 Закона только на основе добровольности.

Объединяет адвокатуру система из региональных квалификационно-дисциплинарных комиссий адвокатуры (КДКА) и Высшей квалификационной комиссии адвокатуры при Министерстве юстиции Украины. Региональная КДКА состоит из двух палат: аттестационной и дисциплинарной. Первая отвечает за допуск к практике. Аттестационная палата состоит из 4 адвокатов, 4 судей, 1 представителя регионального органа самоуправления, 1 представителя регионального управления юстиции, 1 представителя регионального отделения Союза адвокатов Украины. Дисциплинарная коллегия, отвечающая за рассмотрение жалоб на адвокатов, состоит из 9 членов, из которых 5 адвокатов, 2 судьи, 1 представитель регионального управления юстиции, 1 представитель Союза адвокатов Украины.2

Адвокаты обладают рядом прав, необходимых для осуществления их профессиональной деятельности, в частности, собирать сведения о фактах, которые могут быть использованы как доказательства в суде, получать документы или копии документов от предприятий, учреждений, организаций, объединений; знакомится с необходимыми для выполнения их функций документами и материалами; получать письменные заключения специалистов по вопросам, требующим специальных знаний и другие гарантии деятельности.

Закон также возложил на адвоката обязанность сохранять адвокатскую тайну. В соответствии со статьей 9 Закона, «предметом адвокатской тайны являются вопросы, по которым гражданин или юридическое лицо обращались к адвокату, суть консультаций, советов, разъяснений и других сведений, полученных адвокатом при осуществлении своих профессиональных обязанностей».

Документы, связанные с выполнением адвокатом поручения, не подлежат осмотру, разглашению или изъятию без его согласия. Запрещается прослушивание телефонных переговоров адвоката без санкции прокурора ниже, чем прокурор области.

За нарушение адвокатом требований Закона «Об адвокатуре», Присяги адвоката и другого законодательства предусмотрена ответственность. В качестве дисциплинарных наказаний предусмотрено предупреждение, приостановление сроком на один год действия свидетельства на право занятия адвокатской практикой и аннулирование этого свидетельства.

Адвокатским сообществом разработаны дополнительные стандарты адвокатской деятельности, которые в 1999 году были одобрены Высшей дисциплинарной комиссией адвокатуры в виде Правил адвокатской этики.

Однако наряду с адвокатами доступ к юридической практике имеют еще две категории юристов: юристы-предприниматели и специалисты в области права.


Предпринимательская юридическая практика


С февраля 1991 года юридической практикой можно было заниматься, получив лицензию Министерства юстиции Украины. Адвокаты сохраняли свое право заниматься юридической практикой независимо от наличия лицензии.

Осуществление юридической практики регулировалось инструкциями исполнительной власти, например, Инструкцией об условиях и правилах осуществления предпринимательской деятельности (лицензионные условия) в отношении юридической практики и контроле их соблюдения, утвержденной совместным приказом Лицензионной палаты Украины и Министерства юстиции Украины от 7 мая 1999 года.

В соответствии с положениями о лицензировании на основании лицензии можно было заниматься практически всеми видами деятельности, которые традиционно входили в сферу деятельности адвоката. Например, вышеупомянутая Инструкция предусматривала, наряду с другими видами юридической деятельности, право лицензиата осуществлять «представительство интересов граждан, учреждений, предприятий и организаций по их поручению в суде, арбитражном суде и других государственных органах в уголовных, гражданских, хозяйственных делах и делах об административных правонарушениях».

Контроль соблюдения лицензионных условий осуществлялся Министерством юстиции, его территориальными органами, а также Лицензионной палатой и ее представителями.

Лицензирование юридической практики было отменено со вступлением в 2000 году в силу Закона Украины «О лицензировании некоторых видов хозяйственной деятельности». Юридическая практика не вошла в перечень видов предпринимательской деятельности, которые подлежат лицензированию, и юридической практикой может заниматься любой хозяйствующий субъект, заявивший о таком намерении во время общей процедуры регистрации.

Специалисты в области права


16 ноября 2000 года Конституционный Суд Украины принял решение по делу «О свободном выборе защитника», известное также как решение по делу Солдатова, которым дал крайне расширительное толкование конституционному праву на свободный выбор защитника. Конституционный Суд признал неконституционным положение части 1 статьи 44 Уголовно-процессуального кодекса Украины и части 1 статьи 268 Кодекса Украины об административных правонарушениях, которым «ограничивается право на свободный выбор защитника подозреваемым, обвиняемым и подсудимым как защитника своих прав, кроме адвоката, другого специалиста в области права, который по закону имеет право на предоставление правовой помощи лично или по поручению юридического лица».

Следствием решения Конституционного Суда стало то, что доступ к юридической практике получили любые «специалисты в области права», что означает на практике любого человека, имеющего диплом о юридическом образовании.

В 2003 году Пленум Верховного Суда предпринял довольно казуистичную попытку ограничить доступ «специалистов в области права» к защите по уголовным делам, основываясь на лексике решения по делу Солдатова («…который по закону имеет право…»). В постановлении от 23 октября 2003 года «О применении законодательства, которое обеспечивает право на защиту в уголовном судопроизводстве» Пленум указал, что «при решении вопроса о наличии у специалистов в области права полномочий на осуществление защиты в уголовном деле надлежит также выяснять, каким именно законом им предоставлено право принимать участие в уголовном судопроизводстве как защитникам». Пленум также признал правильной «практику тех судов, которые при отсутствии специального закона не допускают таких специалистов к осуществлению защиты в уголовных делах».

Кроме того, Конституционный Суд дал статье 59 Конституции следующее толкование: «Положение части 2 статьи 59 Конвенции Украины о том, что «для обеспечения права на защиту от обвинения … в Украине действует адвокатура», следует понимать как одну из конституционных гарантий, которая предоставляет подозреваемому, обвиняемому и подсудимому возможность реализовать свое право свободно избирать защитником в уголовном судопроизводстве адвоката – лицо, имеющее право на занятие адвокатской деятельностью». В контексте системы БПП такое неограниченное право «свободно избирать» адвоката может причинить серьезные правовые последствия.

В отличие от адвокатов, ни юристы-предприниматели, ни специалисты в области права не имеют важных гарантий адвокатской деятельности, а также не могут предоставить своим клиентам гарантий сохранения адвокатской тайны.

Юридическое представительство в суде

Уголовный процесс


В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом обвиняемый (подозреваемый) имеют право «иметь защитника и свидание с ним до первого допроса».

Статья 45 Уголовно-процессуального кодекса предусматривает обязательное юридическое представительство в случаях, если обвиняемый:



  1. является несовершеннолетним;

  2. имеет физические или психические недостатки;

  3. не владеет языком судопроизводства;

  4. обвиняется в преступлении, которое может повлечь пожизненное тюремное заключение.

В соответствии со статьей 47 Кодекса, защитник обеспечивается за счет государства, если:

1) обязательное юридическое представительство предусмотрено статьей 45 Кодекса;

2) подозреваемый, обвиняемый, подсудимый желает пригласить защитника, но из-за отсутствия средств или по другим объективным причинам не может этого сделать.

Положения о назначении защитника в уголовном процессе до настоящего времени исходят из того, что существует система коллегий, существовавшая в советское время. В соответствии со статьей 47 Уголовно-процессуального кодекса требование о выделении адвоката для юридического представительства за счет государства направляется в адвокатское объединение.


Процесс об административных правонарушениях


Статьи 268 и 271 Кодекса об административных правонарушениях предусматривает право «лица, которое привлекается к административной ответственности», «при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, другого специалиста в области права».

Данная норма, как правило, толкуется в том смысле, что право на юридической представительство возникает только с момента рассмотрения дела судом или другим органом, имеющим право выносить решение по делу, но не с момента задержания такого лица.


Гражданский процесс


Гражданский процессуальный кодекс предоставляет право на юридическое представительство не только адвокатам или другими юристами, имеющими право на практику.

В соответствии со статьей 40Гражданского процессуального кодекса представителем может быть «адвокат или другое лицо, которое достигло 18 лет, имеет гражданскую процессуальную дееспособность и надлежаще заверенные полномочия».

Кодекс также предусматривает в статье 82 возможность рассрочки, уменьшения судебных расходов или освобождение от их уплаты, «учитывая имущественное положение стороны». В соответствии со статьей 79 Кодекса, к судебных расходам относятся и расходы на правовую помощь.

Статья 84 Кодекса предусматривает, что «расходы, связанные с оплатой правовой помощи адвоката или иного специалиста в области права, несут стороны, кроме случаев предоставления правовой помощи», а «предельный размер компенсации расходов на правовую помощь, устанавливается законом». Закон, на который ссылается Кодекс в данной статье, до настоящего времени не существует.


Административный процесс


Право на представительство в Кодексе об административном судопроизводстве такое же широкое, как и в Гражданском процессуальном кодексе.

Статья 16 Кодекса формулирует право на БПП следующим образом:

«Суд полностью или частично освобождает лицо от оплаты правовой помощи и обеспечивает предоставление правовой помощи в случаях и порядке, установленных законом, если соответствующий орган отказал лицу в обеспечении правовой помощи».

Статья 90 ссылается на возможное предоставление БПП и предусматривает, что «в случае освобождения стороны от оплаты предоставления ей правовой помощи расходы на правовую помощь осуществляются за счет Государственного бюджета Украины».

Порядок назначения адвоката для юридического представительства, а также какие-либо другие элементы механизма предоставления БПП в Кодексе не описаны, кроме права истца в исковом заявлении заявить ходатайство об освобождении от оплаты правовой помощи.

Доступ к правовой помощи для задержанных лиц


Статья 29 Конституции предусматривает, что любое задержание должно производиться на основании решения суда, кроме крайне редких случаев «неотложной необходимости предупредить или пресечь преступление» (часть 3 статьи 29 Конституции). Однако задержание милицией без решения суда по-прежнему остается правилом и тысячи людей ежедневно задерживаются милицией. Поэтому затруднения в доступе к правовой помощи задержанных должны приниматься во внимание при оценке доступности, в том числе, и БПП.

Основу для любого лишения свободы составляют положения статьи 29 Конституции Украины, которая провозглашает неотъемлемость права на свободу и предусматривает ряд существенных гарантий для задержанного лица, в том числе и право на правовую помощь. Часть 4 статьи 29 прямо предписывает, что задержанному должна быть незамедлительно предоставлена возможность защищать себя лично или посредством выбранного им защитника. Однако эти положения Конституции достаточно слабо инкорпорированы в обычное законодательство.

Наиболее часто используются милицией задержание по подозрению в совершении преступления, задержание при совершении административного правонарушения и задержание за бродяжничество. Два последних вида задержания важно упомянуть, поскольку они нередко используются милицией для целей уголовного расследования.

Уголовно-процессуальное задержание


В уголовном процессе практически единственным положением, которое регулирует задержание без решения суда, является статья 106 Уголовно-процессуального кодекса. Она содержит исключительный перечень ситуаций, дающих основание для задержание. При строгом толковании эти ситуации охватываются ситуацией преследования «по горячим следам». Однако на практике положениям этой статьи придаются довольно широкие толкования, которые позволяют, в принципе задержать человека, когда это потребуется органу расследования.

В соответствии с доктриной и устоявшей практикой уголовного процесса «уголовно-процессуальное задержание» начинается с момента составления протокола задержания. Когда протокол будет составлен - целиком зависит от усмотрения того, кто ведет расследования, а не от фактических обстоятельств задержания.

Это имеет серьезное значение для оценки практической осуществимости гарантий прав задержанных, предусмотренных в законодательстве, поскольку даже формально эти гарантии вступают в силу после составления протокола задержания. До этого момента задержанный может находиться в милиции от нескольких часов, до нескольких дней, не имея определенного статуса и без каких-либо процессуальных гарантий. Именно в этот период добываются признания, которые потом кладутся в основу приговоров.

В ходе социологического исследования было установлено, что в 24,4% случае протокол задержания был составлен после задержания; в 14,5% - в течение 6 часов после задержания; в 10,6% - в течение от 7 до 12 часов после задержания; в 9,2% - в течение от 13 до 24 часов; в 41,3% случаев протокол задержания был составлен спустя более 24 часов после лишения человека свободы.

Доктрина, которая не считает часть периода лишения свободы «задержанием» нашла отражение даже в организации работы районных отделов милиции, в которых существуют комнаты для «доставленных лиц», предназначенных для содержания тех, кого милиция лишила свободы, но еще не «задержала».

Административное задержание


Хотя задержание по подозрению в совершении административного правонарушения (административное задержание) не может, как правило, длиться более 3 часов, однако милиция сохраняет значительные полномочия продлевать такое задержание на более длительный срок.

Закон «О милиции» в статье 11 предусматривает, что в «необходимых случаях для установления лица и выяснения обстоятельств правонарушения» милиция имеет право задержать и содержать у себя под стражей «до трех суток с уведомлением об этом прокурора».

Статья 263 Кодекса об административных правонарушениях предоставляет милиции еще большие полномочия. Статья предусматривает, что «лиц, которые нарушили правила оборота наркотических средств и психотропных веществ», могут задержать «на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушитель не имеет документов, удостоверяющих личность».

Задержание бродяг


Задержание и содержание под стражей бродяг осуществляется на основании статьи 11 Закона «О милиции». Содержание под стражей «бродяги» может длиться до 30 суток, хотя в законодательстве Украины не содержится вообще понятия «бродяга» или «бродяжничество». Для такого задержания закон не требует постановления суда; достаточно уведомления прокурора.

Поскольку отсутствует какое-либо законодательство в отношении «бродяжничества» или «бродяг», задержанные в таком порядке не имеют ясно выраженного права на юридическое представительство.


Бесплатная правовая помощь

БПП по советской системе


После распада Советского Союза адвокатура в Украине первое время действовала на принципах, заложенных в законе СССР от 30 ноября 1979 года «Об адвокатуре в СССР». Основой адвокатуры были региональные коллегии адвокатов, которые создавали юридические консультации. Право на адвокатскую практику определялось членством в коллегии адвокатов.

БПП организовывалась коллегиями адвокатов.

Решение о предоставлении такой помощи принималось органом предварительного следствия, прокурором или судом, и оплачивалась за счет средств государства. Также решение об освобождении от оплаты юридической помощи могло быть принято заведующим юридической консультацией или президиумом коллегии адвокатов, в таком случае помощь оказывалась за счет средств коллегии.

В соответствии со статьей 11 Закона СССР коллегия адвокатов должны были оказывать БПП «истцам в судах первой инстанции при ведении дел о взыскании алиментов и трудовых дел; по искам колхозников к колхозам об оплате труда; о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой; о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, наступившей в связи с работой, а также гражданам при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; гражданам по жалобам на неправильности в списках избирателей; депутатам Советов народных депутатов при даче консультаций по вопросам законодательства, связанным с осуществлением ими депутатских полномочий; членам товарищеских судов и добровольных народных дружин по охране общественного порядка при даче консультаций по законодательству в связи с их общественной деятельностью». Закон предусматривал возможность БПП также «и в других случаях, предусмотренных законодательством».

Система БПП действовала довольно эффективно, хотя в значительной степени эффективность системы определялась факторами принуждения.

БПП в современной правовой системе

Право на БПП


В 90-е годы и позднее наблюдалось две тенденции. С одной стороны, было принято значительное количество специальных законов, которые предоставляли право на БПП правовую помощь различным категориям граждан. С другой стороны, государство реально не обеспечивало БПП организационно и финансово.

К 2006 году около 30 законов предоставляли различным категориям – от детей-сирот до депутатов Верховной Рады – право на БПП в различном объеме: как первичную, так и вторичную. По оценкам Министерства юстиции Украины, помимо обвиняемых в уголовных преступлениях, еще около 11 миллионов человек имели право на правовую помощь в соответствии со специальными законами.

На практике только обвиняемые (подозреваемые) в уголовном процессе имели хотя бы теоретическую возможность получить БПП; для остальных категорий правовая помощь оставалась чисто декларативным правом.

Кроме того, даже в сфере уголовной юстиции БПП предоставлялась в ограниченных объемах, так как из двух случаев, предусмотренных статьей 47 Уголовно-процессуального кодекса, БПП предоставлялась только в случае, предусмотренным пунктом (1) этой статьи (см. выше), поскольку отсутствие правовой помощи в этом случае грозило коллапсом обвинения.


Оплата и администрирование


Либерализация юридической практики и давление рынка практически разрушили налаженную при советской системе адвокатуры систему БПП в Украине. В контексте БПП можно говорить только об оплате юридического представительства по уголовным делам.

Оплата труда адвоката составляла и составляет до настоящего времени 15 гривен (около 3 долларов США) за полный рабочий день. Чтобы получить эту оплату адвокат должен был представить в региональное управление юстиции постановление органа (определение), который назначил адвоката, и оформленную этим же органом справку об участии адвоката в деле и справку-расчет, составленный самим адвокатом.3 Выплаченные адвокату суммы подлежат налогообложению на общих основаниях, поэтому в виде налогов адвокат должен уплатить более 50% от полученной суммы.

Понятно, что сумма около 7 гривен (меньше 1,5 долларов США) в день является не только малопривлекательной, но и оскорбительной для адвоката, учитывая объем бумажной работы, которую он должен выполнить, необходимость обращаться к судье или следователю за подтверждением правильности его отчета и другие факторы. К 2006 году эта сумма была просто ничтожной на фоне общего уровня доходов и расходов адвоката.

Только в июне 2008 году было принято постановление, которое увеличило размер оплаты до 2,5% от минимальной заработной платы за один час работы адвоката4, что составляет 13 гривен (примерно 2,5 доллара) в час.

Роль государства в обеспечении БПП практически не ощущалась. Даже обязательное юридическое представительство в уголовных делах государством не финансировалось в течение многих лет. Средства, которые могли быть израсходованы на оплату юридического представительства в уголовных делах выделались судам в общей суммой с другими статьями расходов (оплата затрат свидетелей, экспертов и другие). Только государственным бюджетом на 2005 года была впервые предусмотрена государственная программа «Предоставление гражданам правовой помощи в уголовных делах за счет государства». В том же году было выделено 1915, 3 тыс. гривен (менее 400 тыс. долларов) на реализацию этой программы. В 2006-2008 годах на эту программу выделалось по 1960,9 тыс. гривен.

Однако смехотворно малая ставка оплаты и плохое администрирование привели к тому, что даже эта незначительная сумма не была израсходована. По отчетам Министерства юстиции Украины в 2005 году фактические расходы на БПП в уголовных делах составили 233,7 тыс. гривен (12,2% бюджета), в 2006 году – 163,7 тыс. гривен (8,3% бюджета), а в первом полугодии 2007 года – 48,6 тыс. гривен (5% бюджета).5


Подготовка реформы


Описанные выше факторы сделали очевидным для всех участников уголовного судопроизводства недееспособность существующей системы БПП. Отсутствие эффективной системы БПП отмечалась в докладах международных организаций. Становилось понятным, что в скором времени проблемы, связанные с нарушением права на БПП в уголовном процессе, станут предметом специального рассмотрения в Европейском суде по правам человека, хотя эта проблема частично сказывалась и на длительности судопроизводства в Украине, что уже было отмечено в решениях суда.

В 2004-2005 годах в результате усилий неправительственных организаций, стала обсуждаться необходимость кардинального реформирования системы БПП. Не вызывало разногласий, что в правовой системе, сложившейся в Украине, невозможно просто возродить систему БПП, существовавшую в советской адвокатуре, поскольку принцип принудительности не мог быть внедрен в либеральную систему построения адвокатуры. Выступили с инициативой и на разных этапах содействовали усилиям по реформированию Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права при Президенте Украины – орган, разработавший в последние годы наиболее прогрессивные реформы в Украине, Министерство внутренних дел Украины, Международный фонд «Возрождение», благотворительная организация «Фонд Виктора Пинчука – социальная инициатива», Правовая инициатива Открытого общества, неправительственные организации: Союз адвокатов Украины, Ассоциация юристов Украины, Центр политико-правовых реформ, Украинский Хельсинский союз по правам человека, Харьковская правозащитная группа.

21 января 2006 года Министр юстиции подписал приказ «О мерах по реформированию бесплатной правовой помощи», которым создал Совет по координации реформы бесплатной правовой помощи. В состав Совета вошли представители Министерства юстиции, Верховной Рады, адвокатуры и общественных организаций. Таким образом, Совет на две трети состоял из представителей адвокатуры и гражданского общества. Перед Советом были поставлена задача подготовить предложения по созданию эффективной системы предоставления БПП, отвечающим мировым стандартам обеспечения прав человека, и предпринять все необходимые меры для координации реформы.

В составе Совета были созданы рабочие группы по анализу законодательства и подготовке проекта Концепции реформирования БПП, по координации деятельности пилотных офисов и другие. Для обсуждения наиболее важных вопросов Совет проводил заседания. Рабочие группы действовали постоянно и собирались ad hoc без какой-либо специальной процедуры. К работе групп привлекались эксперты по выбору руководителей рабочих групп.

Советом был проведен анализ действующего законодательства в сфере регулирования БПП, проанализирована доступная официальная судебная статистика и статистика Министерства юстиции, Государственной судебной администрации о реальном финансировании БПП за несколько лет и исследования в сфере обеспечения права на юридическое представительство,6 а также исследования в других странах, были организованы визиты для изучения опыта Литвы, Грузии, Нидерландов, Великобритании.

Было проведено специальное исследование состояния БПП в уголовных делах в Харьковском регионе7. Для изучения ежедневной практики предоставления бесплатной правовой помощи в уголовных делах, а также определения основных проблем в этой сфере был применен целый арсенал социологических методов. Кроме социологического опроса населения Харькова, следователь и лиц, которые отбывают наказание, при помощи фокус-групп было изучено мнение адвокатов и судей, а также проведен контент-анализ уголовных дел в районных судах Харькова и в апелляционном суде Харьковской области.

Для обсуждения проблем первичной БПП и определения приемлемых моделей ее организации был проведен Форум общественных организаций, которые задействованы в этой сфере.

Параллельно экспертами Совета разрабатывался проект Концепции формирования системы БПП, который обсуждался как рабочей группой, так и внешними экспертами на круглых столах, конференциях и других встречах.

Еще на этапе подготовки Концепции меры, которые предусматривались проектом Концепции, были включены в План мер по выполнению обязанностей и обязательств Украины, которые вытекают из ее членства в Совете Европы, который был утвержден Указом Президента Украины от 20 января 2006

Концепция формирования системы БПП


9 июня 2006 года Президент Украины своим Указом одобрил Концепцию формирования системы бесплатной правовой помощи. В Концепции отмечались следующие взаимосвязанные проблемы:

Непрозрачность процесса назначения адвоката, что породило феномен «карманных» адвокатов; крайне низкий размер и усложненная система оплаты за работу адвоката, что приводит к полной незаинтересованности адвокатов в сотрудничестве с системой БПП;

Отсутствие координации между триггерами правовой помощи – судами, органами расследования – и адвокатами, что приводило к потере времени и сбоям в функционировании системы уголовной юстиции.

Плохое качество БПП, которое является результатом неэффективной системы управления.

Концепция определила несколько факторов, ключевых для создания устойчивой системы БПП:

- создание взаимосвязанных систем первичной и вторичной правовой помощи;

- обеспечение надлежащего уровня и оптимального порядка оплаты правовой помощи за счет государственного бюджета;

- определение четких критериев доступа к БПП;

- создание эффективной модели управления системой БПП и ее финансирования.

Как показал опыт администрирования существующей системы БПП, само по себе увеличение финансирования БПП не приведет к существенным изменениям в качестве БПП, поскольку не существует единой государственной политики в этой сфере, Министерство юстиции лишь распределяет бюджетные средства, но не осуществляет мониторинг функционирования системы БПП и не определяет реальные потребности в этой сфере.

В основу Концепции положена идея создания системы, основанной на добровольном и инициативном участии адвокатов в предоставлении БПП. Увеличение финансирования рассматривается как инструмент для привлечения адвокатов к добровольному и инициативному участию в системе БПП, без чего невозможно обеспечить надлежащее качество правовой помощи.

Критерии доступа к БПП определены в Концепции на основе принципов, выработанных Европейским судом по правам человека при применении статьи 6 Конвенции. Основной критерий – интересы правосудия, которые определяются исходя из тяжести обвинения и/или сложности правовых и фактических обстоятельств дела. С другой стороны, доступ к БПП определяется степенью обеспеченности человека или обстоятельствами, в которых он оказался в данный момент.

В процессе разработки Концепции эксперты столкнулись с тем, что из-за упомянутых выше факторов доступная официальная информация о функционировании системы БПП не может служить надежной базой для определения реальной потребности в БПП и расчета хотя бы приблизительной стоимости такой системы. Поэтому в Концепции было определено, что одним из этапов реализации реформы БПП должны стать пилотные офисы, которые позволят апробировать на практике модели предоставления правовой помощи и станут «лабораториями» по отработке моделей будущей системы БПП, разработке стандартов качества, определения действительной потребности в БПП и стоимости правовой помощи, менеджмента, администрирования финансовых потоков и других практических моментов функционирования системы.

Создание пилотных офисов


Совет по координации реформы БПП принял решение о создании пилотних офисов по предоставлению вторичной БПП в трех разных регионах Украины: на востоке, в центре и на западе. Это давало возможность определить наиболее адекватные системы для регионов с различной структурой экономики и населения. Было решено основать такие офисы в Харькове (мегаполис с населением около 1,5 млн. человек), Белой Церкви (районный центр с населением около 200 тыс. человек) и Хмельницком (областной центр с населением более 250 тыс. человек).

Организаторы пилотных проектов8 (Министерство юстиции, отвечающее за реформу БПП в Украине, Международный фонд «Возрождение» (Киев), организовавший финансовую поддержку за счет средств Правовой инициативы Института открытого общества (Будапешт) и благотворительная организация «Фонд Виктора Пинчука – социальная инициатива», Союз адвокатов Украины и Ассоциация юристов Украины, а также ряд адвокатов) стали перед достаточно трудной задачей убедить адвокатов в серьезности и долгосрочности программы и определить конкурентоспособную оплату за работу в бюро БПП, поскольку в соответствии с условиями контракта, адвокат не имел права заниматься адвокатской практикой вне бюро правовой помощи. Также решались вопросы координации деятельности с местными органами милиции и судами, с местными органами власти, вырабатывались правила внутреннего управления и стандарты деятельности адвокатов офиса.

Предусматривалось, что офисы будут организованы в различных организационно-правовых формах как субъекты частного права. Такое решение было принято исходя из нескольких соображений: офисы должны быть независимыми от системы государственного управления, чтобы сохранить гибкость в изменении форм работы, особенно важную на этапе пилотного проекта; различные организационные формы давали возможность понять, какая форма наиболее приемлема в реалиях украинской правовой системы. В результате, офис в Харькове был организован в форме благотворительной организации, остальные два офиса – в форме общественных организаций.

В июне 2006 года была начата подготовка в организации пилотного бюро БПП в г. Харькове. Из адвокатов, которые входили в Совет по координации реформы БПП и представителей Министерства юстиции была образована конкурсная комиссия, которая объявила конкурс и отобрала из кандидатов, подавших заявки адвокатов для участие в пилотном проекте. Были разработаны стандарты деятельности офисов, которые включили дополнительные этические нормы, стандарты профессиональной деятельности, принципы командной работы. Для содействия становлению и деятельности офиса на первоначальном этапе был приглашен опытный адвокат из Соединенных Штатов Америки, имеющий многолетний опыт деятельности в сфере БПП в Калифорнии. Были проведены ряд тренингов для адвокатов, в которых рассматривались международные стандарты защиты прав обвиняемых и практические вопросы организации защиты: теория дела, подготовка, адвокатское расследование, особенности защиты в делах различной категории.

Бюро начало свою деятельность с Червонозаводского района г. Харькова – одного из девяти городских районов. Через пару месяцев деятельность бюро распространилась на Коминтерновский районный отдел милиции. С 1 марта 2008 года были присоединены еще 3 района, а спустя короткое время – еще один район города. В настоящее время Харьковское бюро БПП действует в шести из девяти районов г. Харькова. Территория деятельности определена достаточно условно и означает, что с оставшимися тремя районными отделами милиции не заключены договоры. Однако в случае обращения в бюро непосредственно подозреваемых или обвиняемых, либо их родственников, бюро оказывает помощь и в других районах города.

В офисе работает 13 адвокатов, 1 юрист и 1 ассистент. Численность населения районов, охваченных деятельностью бюро, составляет примерно половину населения Харькова. Количество дел, которые в настоящее время ежемесячно принимаются офисом к производству, колеблется от 45 до 55.

В 15 февраля 2007 года был открыт офис БПП в г. Белая Церковь (Киевская область). В настоящее время деятельность бюро распространяется на город Белая Церковь и Белоцерковский район. Также адвокаты офиса оказывают правовую помощь исправительной колонии № 35.

В офисе работает 6 адвокатов, 1 ассистент. Ежемесячно офис принимает в производство 12-16 дел.

Офис БПП в Хмельницком открыт в 1 ноября 2007 года. В офисе работает 6 адвокатов, 1 ассистент, 1 юрист. Ежемесячно офис принимает в производство 17-22 дел.

В каждом офисе один из адвокатов является руководителем офиса и отвечает за внутреннюю организацию деятельности офиса, контакты с внешними контрагентами, контроль нагрузки адвокатов и поддержание стандартов качества.

В настоящее время во всех офисах действуют на основе единообразных стандартов деятельности. Адвокаты действуют на основе Стандартов профессионального поведения, которые включают как этические нормы, так и положения о командной работе и другое регулирование. Разработаны также административные процедуры, правила финансовой политики, правила ведения досье, создана электронная база, которая включает обновляемую информацию и делах и стандартные документы.

В офисах установлен условный уровень малообеспеченности: доход менее 500 гривен (около 100 долларов США) на одного члена семьи. Критерий малообеспеченности выбирался близкий к официальным показателям прожиточного минимума и минимальной заработной платы. Критерий малообеспеченности не применяется, если речь идет о юридическом представительстве лиц в течение первых 72 часов задержания, во время судебного разбирательства о заключении под стражу или освобождении и апелляции, а также о юридическом представительстве обвиняемых, если участие защитника признано обязательным по закону.

Помимо законодательства, правовой основой деятельности офисов БПП являются договоры с областными управлениями МВД и районными отделами милиции, которые находятся на территории их деятельности офисов.

В соответствии с этими договорами райотдел милиции должен придерживаться некоторых процедур в отношении задержанных лиц, которые раньше не существовали:

Милиция обязана сообщать о задержании в офис БПП сразу же после того, как задержанный был доставлен в райотдел милиции и не проводить никаких следственных действий с подозреваемым, обвиняемым до прибытия адвоката и предоставления ему возможность краткосрочной конфиденциальной беседы адвоката с задержанных для выяснения потребности задержанного в правовой помощи. Эта процедура минимизирует возможность использования «карманных» адвокатов следователями. Присутствие адвоката с самого начала задержания существенно помогает предупредить применение пыток и другое давление для получения признания.

Однако до конца проблему обеспечения юридического представительства до первого допроса не удается решить, поскольку моментом задержания милиция продолжает считать момент составления протокола задержания, а не момент фактического задержания. Поэтому в большинстве случаев до момента задержания оперативные работники уже имеют объяснения подозреваемого.

Отказ от юридического представительства в соответствии с договором должен фиксироваться только в присутствии адвоката. В договорах предусмотрен вызов адвоката даже в случае, если подозреваемый не высказывает желания иметь адвоката. Это дает предупреждает возможное давление на задержанного с целью получить отказ от юридического представительства.

В офисах предусмотрены дежурства адвокатов, введены журналы обращений и другие организационные меры для максимально быстрого и эффективного обеспечения БПП каждого задержанного.

Райотделы милиции также обязаны периодически предоставлять офису БПП информацию о количестве задержаний, что дает возможность контролировать выполнение договоров. Предусмотрены также другие меры, чтобы минимизировать риск недобросовестного выполнения договора.

В соответствии с договорами участие адвоката предусматривается в случаях, которых выходят за пределы установленных законодательством случае «обязательного участия защитника». В соответствии с договорами, адвокат должен вызываться каждый раз, когда против задержанного лица в уголовном или административном порядке выдвигается обвинение, которое пожжет повлечь лишение свободы.

Ряд положений договоров направлены на упрощение процедур и экономию ресурсов офиса БПП. Следователи должны выдавать адвокату постоянное разрешение на свидание с клиентом, который находится под стражей, в то время как по общему правилу такое разрешение выдается на каждое отдельное свидание. После определенных усилий администрация следственных изоляторов начала предоставлять свидания по таким постоянным разрешениям. Также была предусмотрена обязанность райотдела давать адвокату копии ряда материалов, что также облегчает работу с делом.

Договор между офисом БПП и органом милиции, а также Инструкция, разработанная на его основе, были признаны правовой основой организации правовой помощи частным определением Белоцерковского горрайонного суда. В частном определении суд обратил внимание на то, что в ходе расследования дела следователь не выполнил обязанности, предусмотренной соответствующим договором и Инструкцией о порядке взаимодействия с офисом БПП и не уведомил несовершеннолетнего подозреваемого и его мать о возможности получения правовой помощи в офисе.

В результате деятельности офисов БПП в районах деятельности офисов существенно сократилось количество задержаний подозреваемых. Также значительно возрос процент освобождения из-под стражи подозреваемых и обвиняемых, и показатель освобождений из-под стражи в районах деятельности офисов заметно превышает средний показатель в регионе. Например, по данным отчетов, за 7 месяцев деятельности Хмельницкого офиса было освобождено 53,4% клиентов против 33,27 % в среднем по г. Хмельницкому. Харьковский офис ввел в практику уголовной юстиции систематическое применение практически забытых личного поручительства, поручительства общественной организации или трудового коллектива. В настоящее время этот опыт используется и другими офисами БПП.

С течением времени доверие к адвокатам офисов возросло, о чем свидетельствует уменьшение количества отказов от помощи адвокатов офисов. Офисы БПП стали экспериментальными лабораториями для отработки стратегии и тактики защиты по отдельным категориям дел, разработке стандартов профессиональной деятельности (которые часто выше общих требований, предъявляемых к адвокатам), форм коллегиального контроля, отработки административных процедур. Принципы «тотальной» защиты, когда адвокат активно работает на всех стадиях и направлениях дела, более активная роль адвоката в собирании доказательств дают свои плоды. Например, за период деятельности офиса в г. Белая Церковь наказание в виде лишения свободы клиентам офиса было назначено лишь в 27,5% случаев, что заметно отличается от средних показателей по району.

В настоящее время перед пилотными проектами стоят серьезные задачи: создать критерии оценки качества, как общие, так и применительно к отдельным категориям дел, ввести в практику систему электронного производства и учета дел, разработать оптимальные схемы распределения нагрузки, разработать системы более эффективной работы офисов.

Для содействия коммуникации между офисами БПП, другими поставщиками правовой помощи, а также для освещения хода правовой реформы создан интернет-портал «Правовой простор» (http://pravo.prostir.ua).

Задача офисов сохранять разумное равновесие между принципами несменяемости адвоката и командной работой, которая предполагает определенную степень взаимозаменяемости, между дисциплиной и умением самостоятельно принимать решение, между опытом и молодостью.

Нельзя сказать, что милиция всегда охотно воспринимает деятельность офисов БПП. В разных регионах уровень сотрудничества разнится. В Белой Церкви, благодаря позиции председателя местного суда, милиция приняла новые правила игры. В Харькове, где позиция судов более пассивна, кооперация между офисами БПП и милицией налаживалась сложнее.

Тем не менее, офисы БПП стали влиятельным фактором в уголовном производстве в соответствующих областях. Приносят свои плоды принципы активной и всесторонней защиты прав клиентов. Ряд успешных дел офисов БПП, с которыми можно ознакомиться на сайте http://pravo.prostir.ua, могут стать основой для формирования судебной практики в сфере доказательственного права, толкования конституционных прав подозреваемых и обвиняемых.

По оценкам внешних экспертов, в целом деятельность офисов можно назвать успешной. Эдвард Рукер, адвокат из Калифорнии, проводивший оценку деятельности офисов, отмечал, что «качество представительства неимущих в уголовных делах значительно улучшилась. Исходя из опыта, можно сказать, что чем дольше милиция, прокуратура и суды имеют дело с таким высоким уровнем правовой защиты, тем более восприимчивыми они будут в отношении того, что это является независимой ролью адвоката. Они не обязательно должны приветствовать такую мощную и активную защиту, поскольку это усложняет работу, но со временем они научатся рассчитывать именно та такой уровень защиты прав каждого задержанного. Такое постепенное, но постоянное разрушение официального сопротивления – путь к реальным изменениям и реформированию сложившейся годами практики и привычного поведения других участников системы уголовного правосудия».

По замыслу инициаторов создания офисов, они должны были стать экспериментальными лабораториями по отработке организационной структуры, системы менеджмента, системы контроля качества, форм и методов сотрудничества с другими организациями, чтобы потом стать основой для создания аналогичных структур уже в рамках государственной программы БПП. Проект Закона о бесплатной правовой помощи предусматривает как один из видов организации БПП создание таких специализированных адвокатских объединений, занятых исключительно оказание БПП.

Разработка закона


В настоящее время продолжается работа над разработкой законопроекта о БПП.

Проектом предусматривается создание специализированной структуры в составе Министерства юстиции Украины – Центра по вопросам предоставления бесплатной правовой помощи, на который возлагается обязанность постоянной координации системы. Также предусмотрено создание Комиссии по вопросам бесплатной правовой помощи – консультативного органа, который будет включать представителей адвокатуры и гражданского общества и участвовать в формировании политики БПП.

Закон предусматривает создание системы первичной и вторичной правовой помощи. Первичная правовая помощь должна будет предоставляться специальными центрами, которые должны создаваться органами местного самоуправления. Право на первичную БПП предоставляется широкому кругу лиц, однако устанавливается ограничение по времени предоставления консультации. На систему первичной БПП возлагается также обязанность облегчить доступ к вторичной БПП в соответствующих случаях.

Закон предусматривает поэтапное расширение сферы вторичной БПП. На первом этапе речь одет об организации БПП в уголовных делах и в ряде других дел, связанных, в основном с лишением человека свободы. В дальнейшем предполагается расширить сферу БПП на гражданские дела. Совет по координации реформы БПП пришел к выводу, что разработка даже на законодательном уровне системы БПП по не-уголовным делам, в настоящее время не хватает ни достаточных аналитических исследований, ни опыта в предоставлении правовой помощи. В будущем планируется провести такие исследования, а также провести пилотные проекты в этой сфере, аналогичные тем, которые были созданы в сфере предоставления БПП в уголовных делах

В соответствии с планами правительства этот законопроект должен быть представлен Кабинету Министров до конца 2008 года. Министр юстиции Украины неоднократно заявлял, что реформа системы БПП является одним из главных приоритетов работы Министерства. Планируется, что с принятием закона, финансирование системы БПП будет осуществляться из средств государственного бюджета. Однако проект государственного бюджета на 2009 год предусматривает лишь незначительное увеличение финансирования правовой помощи по уголовным делам – 2147,2 тыс. гривен против 1960,9 тыс. гривен в 2008 году. Учитывая почти семикратное увеличение ставки оплаты работы адвоката, такое финансирование предполагает уменьшение в 6-7 раз объема правовой помощи.

Работа трех пилотных офисов БПП дает объективную возможность оценить приблизительную потребность в БПП хотя бы в уголовных делах, а также примерную стоимость системы БПП, что невозможно было сделать без таких экспериментов. Проект закона планируется подготовить в ноябре-декабре 2008 года.


Выводы и рекомендации


Реформирование системы БПП в Украине вряд ли отличается в своих основных идеях и принципах от попыток реформирования аналогичных систем в других странах. Однако реализация этих принципов на практике часто сталкивается с трудностями, которые вряд ли возможно представить при теоретическом анализе правовой системы. Особенность реформирования в том, что неэффективная, но долго действующая система БПП создает ложное представление о потребности в правовой помощи, что не позволяет опираться на данные, которые она продуцирует, для оценки реальной ситуации. Поэтому очень важным в реформировании БПП в Украине было решение об экспериментальном апробировании будущей системы БПП на практике. Это дало возможность хотя бы определить потребность в БПП в отдельных регионах, что позволяет выяснить хотя бы приблизительную потребность в БПП в стране и определить необходимые ресурсы для реализации реформы.

1 При подготовке данного материала использованы отчеты Харьковского, Белоцерковского, Хмельницкого офисов бесплатной правовой помощи, материалы социологического исследования «Мониторинг системы бесплатной правовой помощи в Харьковской области», проведенного Харьковским институтом социальных исследований.

2 Союз адвокатов Украины – общественная профессиональная организация с всеукраинским статусом, основанная на добровольном членстве.

3 Постановление КМУ от 14 мая 1999 года № 821

4 Постановление Кабинета министров Украины от 11 июня 2008 года № 539

5 http://castle.minjust.gov.ua/0/news/10465

6 См. например, Assessment Report on the Provision of Free Legal Aid in Ukraine. Recommendations, comments and questions prepared by the Council of Europe experts Mr. Frank BRADY (Ireland) and Mr. Hans SCHOENMAKERS (the Netherlands), 2003 (http://pravo.prostir.ua/library/547.html), Права человека в Украине – 2004. Доклад правозащитных организаций. / Под ред. Е. Захарова, И. Рапп, В. Яворского. / Украинский Хельсинский союз по правам человека. – Харьков: Фолио, 2005. – 332 с. (а также последующие ежегодные доклады за 2005-2007 годы); Мониторинг состояния соблюдения в Украине прав заключенных и задержанных лиц. Под общ. редакцией Т. Яблонской. – К.: Сфера, 2006. – 156 с.; Бущенко А.П. Против пыток. Анализ соответствия украинского законодательства и практики стандартам и рекомендациям Европейского Комитета по предупреждению пыток и жестокого обращения. / Харьковская правозащитная группа. – Харьков: Права человека, 2005. – 240 с.

7 См., Денис Кобзин, Юрий Белоусов, Андрей Черноусов, Алексей Сердюк, Аркадий Бущенко, Геннадий Токарев. Мониторинг системы бесплатной правовой помощи в Харьковской области. Результаты социологического исследования. – 2007 (http://pravo.prostir.ua/library/55.html)

8 Деятельность бюро правовой помощи в трех городах финансируется Благотворительной организацией «Фонд Виктора Пинчука – социальная инициатива» и Международным фондом «Возрождение», и осуществляется в сотрудничестве с Правовой инициативой Института открытого общества, Министерства юстиции Украины, Союза адвокатов Украины, Ассоциации правоведов Украины.

© Фонд развития правовых технологий, 2009




База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница