Принцип единства кассы



Скачать 269.41 Kb.
Дата09.05.2016
Размер269.41 Kb.

Комягин Д.Л. стр. 09.05.2016


Принцип единства кассы:

опыт сравнительно-правового исследования.


Принцип единства кассы является специальным принципом для стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. В то же время единство кассы тесно связано с таким принципом построения бюджетной системы, как принцип единства бюджетной системы. Можно сказать, что через единство кассы, в числе прочего, реализуется единство бюджетной системы.
Понятие единства кассы.

В науке финансового права известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство.i

И.Х.Озеровым движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному понималось как восходящее, имеющее три этапа. На первом этапе создаются кассы по сбору доходов и совершению расходов по отдельным ведомствам, на втором этапе происходит централизация всех касс в руках одного ведомства – Министерства финансов, а на третьем, наиболее совершенном этапе, создается банковская система государственных касс.

В.А.Лебедевым отмечено, что важнейший теоретический вопрос относительно касс – это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Единство кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств налицо в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»ii. Прошло более столетия, однако к данной формулировке мало чего можно добавить. При этом в современных условиях господства безналичного денежного обращения и совершенных информационных технологий замедление платежей, связанное с введением единства кассы, незначительно.

Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.

Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве была установлена в 2000 г. ст. 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), в соответствии с которой принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

При этом в соответствии со ст. 243 БК РФ запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, которые согласно ст. 244 БК РФ могут быть открыты только в Банке России. Статьей 155 БК РФ также установлено, что счета бюджетов обслуживает Банк России.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.

Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве таких преимуществ можно назвать:

- Наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации об остатке в кассе (на счетах) государства;

- ежедневная информация о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и, для федеративного государства, о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

- возможность у правительства исключить кассовые разрывы при исполнении бюджета;

- полная прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета;

- возможность снижения рисков размещения средств на банковских счетах и получения прибыли в результате инвестирования на финансовых рынках значительного объема денежных средств, представляющих собой постоянно существующий остаток на едином счете.


Единый счет. Сегодня принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета — это более совершенный и развитый принцип единства кассыiii. В связи с этим следует упомянуть замечание М.И. Боголепова о том, что «центральные эмиссионные банки появились тогда, когда система казначейств и связанные с ней организации счетоводства и контроля были уже совершенно развиты и упрочены, например, система казначейства во Франции, которая насчитывает за собой более, чем 400-летнюю историю, а «Банк де Франс» был организован только в начале 19 столетия».iv

При этом не имеет значения, сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых будет основным, а остальные – техническими (транзитными), не имеющими переходящего остатка. Единый счет может пониматься как система (совокупность) банковских счетов.

Рассмотрим в связи с этим кассовое устройство различных стран.

Образцом последовательной реализации принципа единства кассы можно назвать Францию, где все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Данное положение дел осталось неизменным и после принятия органического Закона от 1 августа 2001 года № 2001-692 «О финансовых законах». Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции. Территориальные подразделения Банка Франции обслуживают более 10 тыс. операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдированием).v

В Швеции каждому госучреждению открыто определенное число банковских счетов в государственной системе единого казначейского счета, и учреждение имеет к ним прямой доступ. Однако на таких счетах никогда не хранятся ликвидные средства, выплаты производятся и регистрируются через счета учреждений, но снимаются с основного счета бюджета.

Точно так же при исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы федерации принципиально проводятся через центральный счет федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном Министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки могут быть созданы иными, помимо федерального министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению, (пункт 4 параграфа 79 Положения о федеральном бюджете Федеративной республики Германия).vi Такие кассы имеются (около 1200 кассовых отделений, из них 250 за пределами ФРГ), что позволяет говорить об отступлении от принципа единства кассыvii. Данное отклонение сложилось исторически и обставлено рядом условий, ограничивающих компетенцию таких касс и устанавливающих периодическую их отчетность. Здесь можно говорить об исключении, подтверждающем общее правило.

Японский юрист Е.Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета. viii При этом в Японии такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 г. Таким образом, Япония – один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются банком, а не специальным органом исполнительной власти.

Современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству), имеет максимальную свободу действий в условиях единства кассы. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. И, тем не менее, все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии. Таким образом, в бюджетном процессе Австралии также реализован принцип единства кассы.


История единства кассы в России до 1917 года. Исполнение бюджета в России первоначально именовалось кассовым устройством. Эволюция исполнения государственного бюджета в России не всегда была позитивной, будучи тесно связанной с историей российского государства и историческим процессом вообще. Иллюстрацией служат воззрения на исторический процесс В.О. Ключевского о том что «исторический процесс никогда не рисовался Ключевскому в виде геометрического чертежа. Обилие противоречий в рисунке этого процесса служило для него лучшим доказательством верности этого рисунка».ix

Вплоть до XII в/ (до распада древнерусского государства) государственный бюджет Руси ,был идентичен частной казне государя, т. е. государственные средства не обособлялись от частных средств князя, на усмотрение которого отдавалось совершение тех или иных государственных расходов. По выражению В.А.Лебедева, «в Древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего».x Сохранялось такое положение вещей и в период феодальной раздробленности (XII-XIV вв.). Кассовое дело в эту эпоху фактически сводилось к хранению княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Доходы собирались княжескими данниками и пошлинниками, которые везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю. Надо сказать, что, несмотря на наивный (упрощенный) характер тогдашнего финансового хозяйства, исполнение бюджета имело высокую степень централизации и, в буквальном смысле слова, единую кассу (княжескую казну), куда собирались все доходы и откуда производились все расходы. «Кормление», осуществляемое княжескими посадниками на местах, не относилось к государственным доходам и расходам, так как государственные доходы и расходы полностью отождествлялись с княжеской казной.

В период XIV-XV вв. (Московский период) возникают «приказы», в числе которых: Приказ большой казны, Приказ большого прихода, которые ведали пошлинами и другими налогами, а также расходованием собираемых сумм на нужды государства, и Приказ счетных дел - тогдашний орган финансового контроля. Помимо перечисленных, существовало значительное число иных приказов, ведающих отдельными доходами и расходами государства. В приказы доходы доставлялись в определенные сроки сборщиками податей.

На местах государственными расходами ведали воеводы, а деньги хранились в Съезжей избе. Выдача средств из государственных касс на местах производились на основании царских указов и грамот, а больше – на основании собственных распоряжений воевод и в силу их наказов. Деньги, оставшиеся от удовлетворения местных потребностей, отсылались в Москву.xi

Одновременно, с середины XVI в. до середины XVII в., т.е. в период сословно–представительной монархии, уже неднозначным являлось отождествление царской казны и государственного бюджета. Императорским указом 1797 года «Учреждение об императорской фамилии»,xii были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных. Глава государства юридически более не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ.

Таким образом, начиная с XIV в., можно говорить о децентрализации кассового устройства России.

Значимой для изучения эволюции кассового устройства в России является эпоха царствования Петра Великого (предшествующая периоду так называемой абсолютной монархии). Реформирование кассового устройства произошло в рамках губернской реформы Петра Великого, когда территория империи была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, а каждая губерния поделена на провинции во главе с воеводами. Управление государственными расходами и доходами на местах было возложено на земских камериров и находящихся в их ведении рентмейстеров (земских казначеев), непосредственно осуществлявших кассовые операции, т.е. прием, хранение и выдачу денежных сумм из государственной кассы (местного казначейства), именовавшейся рентереею. Камериры назначались Камер-коллегией, а надзор за их деятельностью осуществляли воеводы. В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились централизованные расходы.

Однако, созданное Петром в области кассового устройства было уничтожено при его преемниках. В период царствования Екатерины Первой и Петра Второго должности камерира и рентмейстера были упразднены и их функции перешли к воеводам, и к в моменту воцарения Екатерины Второй в области государственного кассового устройства от реформ Петра Великого практически ничего не осталось.

В 1773 г. в составе Сената была образована Экспедиция о государственных доходах, а в 1780 гг. на ее базе появились четыре отдельных экспедиции общего назначения о государственных доходах и расходах, фактически представлявшие собой канцелярию Генерал-прокурора по управлению финансами. Также в 1780 г. в С-Петербурге и Москве были учреждены казначейства для остаточных сумм и казначейства для штатных сумм, подчиненные начальнику Экспедиции о государственных доходах. На местах было осуществлено новое территориальное деление на губернии, уезды и волости. В каждой губернии, согласно Учреждению о губернияхxiii, были учреждены казенные палаты.xiv

Все «финансовое управление»xv на местах сосредотачивалось в казенных палатах. Во главе каждой казенной палаты стояли помощники губернаторов (вице-губернаторы). В штате казенных палат, в числе прочих, состояли губернские казначеи, каждый из которых являлся начальником отделения казначейства губернской казенной палаты. Учреждены были также и уездные казначейства для осуществления кассовых операций на местах, подчиненные непосредственно казенным палатам (либо находящиеся в структуре казенных плат). В литературе упоминаетсяxvi, что для высшего управления финансами предполагалось учредить должность государственного казначея, однако это было сделано только после 1862 г., до того функции государственного казначея исполнялись генерал-прокурором. По другим источникам, до 1862 г. главным казначеем по должности являлся начальник Экспедиции о государственных доходах, находящийся под надзором генерал-прокурора.xvii

Вплоть до 1862 г. «кассы были децентрализованы».xviii Более того, помимо несовершенства организации кассового дела, можно отметить полное отсутствие «бюджетной дисциплины». После Петра «финансовая отчетность все более падала. В 1748 г. Сенат с трудом добился от Камер-коллегии приходно-расходной ведомости за 1742 г.; но она оказалась несходной с прежде присланной по некоторым статьям на сумму до миллиона рублей. В 1749 г., чтобы добиться от той же коллегии ведомостей за 1743-1747 гг., Сенат пригрозил ее президенту и членам приставить к ним унтер-офицера с солдатами и не выпускать их из коллегии, пока не исправятся». Точно так же на местах «сенатский ревизор в 1726 г. находил вместо приходно-расходных книг валявшиеся записки на гнилых лоскутках и открывал непостижимые воровства и хищения казенных денег».xix В результате такого небрежения по отношению к кассовому делу (и в отношении государственных финансов вообще) «вышнее правление брело ощупью, по указаниям подчиненных, не умевших составить ни одной верной и отчетливой ведомости».xx

Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. (время царствования Александра Первого) на Министерство финансов была возложена обязанность составлять Штат общих государственных расходов и Генеральную ведомость о доходах на наступающий год и представлять их на утверждение Императору через Комитет министров.xxi После утверждения бюджет (роспись общих государственных расходов и доходов) отсылался министром финансов государственному казначею для исполнения. Должность государственного казначея появилась одновременно с созданием Министерства финансов, и в ведении казначейства находились кассовые, контрольные и счетные (бухгалтерские) полномочия, в том числе и в казенных палатах. Департамент Государственного казначейства был учрежден формально только в 1821 г., войдя в состав Министерства финансов.

Недостаток в общей организации местного управления касался и кассового устройства на местах: новое Министерство финансов являлось «единоличным» учреждением, а перешедшая с прежних времен казенная палата сохраняла коллегиальный характер.xxii Таким образом, губернский казначей получал двойное подчинение: функционально – Министерству финансов (государственному казначею), а организационно – губернской власти.

С вступлением на престол Александра Второго началась подготовка к новым реформам. Они затронули и кассовое устройство. В 1856 г. в Западную Европу был командирован Государственный контролер Валериан Александрович Татаринов для изучения системы государственной отчетности и контроля в странах континентальной Европы (Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии). По собственной инициативе он изучил устройство финансового управления касс и бюджета. На основании записок В.А.Татаринова генерал-контролер представил на высочайшее утверждение проект улучшений по разным отраслям финансового хозяйства. Для обсуждения проекта была создана специальная комиссия, которая выработала «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. (так называемые Общие сметные правила), которые действовали до утверждения 8 марта 1906 г. «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». На основании материалов В.А.Татаринова комиссия пришла к заключению о необходимости единства кассы. В результате была установлена система единства касс с 1864 г. в Санкт-петербургской губернии, а с 1866 г. – по всей России.

В литературе отмечается, что «коренное преобразование нашего кассового устройства вошло в состав общей реформы формального порядка государственных финансов, душою которой был государственный контролер В.А.Татаринов». До этого «ни начало единства фонда государственных доходов, ни начало единства кассы не были принципиально проведены в нашем кассовом устройстве. С применением этих последних двух начал и с учреждением Государственного банка (31 мая 1860 г.) получило действительное и систематическое применение и третье начало современного кассового устройства – начало соучастия банков в кассовой службе государства». xxiii

Единство кассы в Российской империи реализовывалось казначействами (и приходно-расходными кассами Министерства финансов). Форма участия Государственного банка в кассовой службе государства представляет собой роль хранителя денежных средств государства.

Территориальными органами ведомства Департамента государственного казначейства являлись после 1862 г. и вплоть до 1918 г.:

- Местные казначейства, образованные в каждом губернском и уездном городе, которые, в свою очередь, по объему операций делились на семь разрядов. В отдельных областях образовывались казначейства «вне разрядов»;

- Главное казначейство, находившееся в С-Петербурге с 1864 г.;

- приходно-расходные кассы Министерства финансов, которые существовали в степных областях и в других местах, где осуществлялись сравнительно незначительные денежные операции.

К органам, входившим в систему кассового устройства дореволюционной России, можно причислить также кассы специальных сборщиков, через которые отдельными ведомствами (не относящимися к Министерству финансов) осуществлялся сбор находящихся в их ведении доходов (например, таможенные платежи, некоторые виды пошлин). Суммы, собираемые таким кассами, регулярно перечислялись в местные казначейства по месту расположения касс.

Иногда (например, в г. Бодайбо Иркутской губернии или в поселке Юзовка Екатеринославской губернии) местные отделения Государственного банка функционировали вместо казначейств, при этом для контроля при данных отделениях Госбанка состояли бухгалтера казначейства с помощниками, непосредственно подчиненные казенной палате.

Местные казначейства и приходно-расходные кассы подчинялись казенным палатам, Главное казначейство – департаменту Государственного казначейства.

В круг операций, осуществляемых местными казначействами, входили:

- взимание всех поступающих доходов государства за исключением доходов, взимаемых кассами специальных сборщиков;

- производство из сумм государственного казначейства всех, по общему правилу, платежей по расходам, осуществляемым находящимися на данной территории государственными ведомствами;

- взимание и хранение сумм, поступающих в специальные средства и депозиты иногородних органов управления всех государственных ведомств, а также производство платежей из этих сумм.

Для выполнения данных функций входящие в систему касс учреждения вступали в правоотношения:

- во-первых, с так называемыми распорядителями кредитов в целях получения сведений о распределении ассигнований по сети подведомственных органов;

- во-вторых, с самими плательщиками (государственными учреждениями) при совершении расходных операций;

- в третьих, с учреждением Государственного банка для получения информации о поступающих доходах и совершенных со счета казначейства расходах.
Кассовое устройство в советский период. Коренная ломка государственного устройства в 1917 г., как и во все иные подобные времена, пагубно отразилась на кассовом устройстве российского государственного бюджета. После событий 1917 г. в экономика России имела расстроенное денежное обращение и недействующий (разрушенный) финансовый аппарат.

После декабря 1917 г. было упразднено Главное казначейство, и для производства расходов кредиты открывались непосредственно на казенные палаты, которые возглавили назначенные местными Советами комиссары. Центральным ведомствам бюджетные средства выдавала центральная расходная касса, образованная при петербургском (позднее – при московском) казначействе. В литературе упоминается, что в январе 1918 г. были утверждены правила о советском бюджете, определившие порядок его составления и исполнения.xxiv

В связи с национализацией промышленности и акционерных обществ (в том числе банков), отпуск средств всем государственным предприятиям и учреждениям производился по утвержденной смете непосредственно из государственного бюджета, т. е. «кредитование фактически превратилось в разновидность бюджетного финансирования»xxv Иначе говоря, пропала разница между операциями государственного казначейства и государственного банка.

В последующем произошло полное слияние казначейства с учреждениями вновь созданного путем объединения всех государственных кредитных учреждений Народного банка, при этом кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на Народный банк. Бывшее главное казначейство, существовавшее с 1 декабря 1918 г. под наименованием Центральной расходной кассы при государственном казначействе, было преобразовано в особое отделение Народного банка по обслуживанию центральных учреждений Республики.

В период военного коммунизма произошла полная натурализация бюджета, временно отпала необходимость в банковских услугах, в результате чего возник вопрос о целесообразности параллельного существования Народного банка и финансовых органов. Народный банк был упразднен, а его функции и аппарат отошли к вновь организованному Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомфина, в ведение которого входили операции, ранее выполняемые Народным банком. На местах все функции по исполнению государственного бюджета были сосредоточены в сметно-расчетных и кассовых учреждениях Наркомфина, образованных из бывших учреждений Народного банка и казначейств.

Следующий этап развития законодательства о кассовом устройстве соответствует началу так называемой новой экономической политики (НЭПа), когда десятый съезд коммунистической партии вынес решение пересмотреть в основе финансовую политику и «провести в советском порядке нужные реформы».xxvi 13 октября 1921 годы было утверждено Положение о Государственном банке РСФСРxxvii, на который было возложено «производство кассовых операций по исполнению росписи государственных доходов и расходов». Позже Госбанк РСФСР был преобразовали в Госбанк СССР, просуществовавший до 90-х гг. прошлого века.

После принятия постановления ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»xxviii исполнение госбюджета должно было осуществляться на основании принципа единства кассы. Это означало, что вся денежная наличность кассы Народного комиссариата финансов Союза ССР и народных комиссариатов финансов союзных республик едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик.

Э.Вайнштейном в работе «Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета» упоминается, что в течение 1925 года обсуждались два варианта развития кассовой системы. Первый в целом соответствовал порядку, существовавшему в дореволюционной России, когда роль казначейств выполняли бы кассовые учреждения Наркомфина (финорганы), а кассовая и оборотная наличность хранилась бы в Госбанке РСФСР. Второй вариант предусматривал переход на «банковскую систему кассового исполнения государственного бюджета с упразднением касс Наркомфина». Переход на банковскую систему исполнения бюджета планировался и в дореволюционной России.

В результате дискуссии был принят второй вариант, однако на тот момент Госбанк не был готов принять полностью на себя функции по кассовому исполнению госбюджета, что явилось основой для принятия ЦИК и СНК СССР 16 октября 1925 г. постановления «О единстве кассы Союза ССР»xxix, в соответствии с которым все общегосударственные доходы должны были сосредоточиться в приходно-расходных кассах Наркомфина СССР и учреждениях Госбанка СССР. Все учреждения под страхом дисциплинарной и уголовной ответственности их руководителей обязаны были полностью сдавать в кассы Госбанка СССР или в кассы Наркомфина СССР поступающие к ним суммы общегосударственных доходов не позднее следующего дня накопления до установленного предельного размера. Расходы состоящих на государственном бюджете организаций осуществлялись из касс Наркомфина посредством ассигновок, выписываемых распорядителями кредитов.

Позже вся денежная наличность была передана из касс Наркомфина в Госбанк СССР, который в конечном счете сосредоточил у себя всю работу по учету доходов и расходов госбюджета.

Работа по исполнению государственного бюджета в тот период была построена таким образом, что средства на расходы по союзному и республиканским бюджетам выдавались Госбанком СССР по открытым бюджетным кредитам. Позже, когда с ликвидацией коммерческого кредитования и вексельного обращения единственной формой безналичного оборота в СССР стали расчеты по счетам в Госбанке, его роль в исполнении государственного бюджета только возрастала. При этом финорганы выполняли в большой степени роль статистов, лишь получающих отчеты от учреждений Госбанка по исполнению госбюджета в целях администрирования тех или иных доходов (по уровням бюджетов).

С 1929 г. учреждения Госбанка открывали балансовый счет Наркомфина по бюджету СССР и счет Наркомфина по бюджету союзных республик, при этом операции по ним производились независимо от состояния данных счетов в отдельных местных учреждениях Госбанка СССР.

С 1934 г. были стандартизированы документы на открытие кредитов и строго определено их назначение:

- расходное расписание – по кредитам, открываемым Наркомфином по учреждениям, состоящим на государственном бюджете;

- кредитные предписания – для предприятий народного хозяйства;

- переводные требования – для разассигнования и распределения по подведомственным распорядителям второй и третьей очереди сметных кредитов (по расходным расписаниям) и кредитов по финансированию народного хозяйства (по кредитным предписаниям).

Ответственность за исполнение госбюджета СССР как по доходам, так по расходам была возложена на Министерство финансов СССР,xxx но при этом кассовое исполнение бюджетов осуществлялось соответствующими учреждениями Госбанка СССР.xxxi

Исполнение государственного бюджета СССР и исполнение входящих в его состав республиканских и иных бюджетов, характеризовалось высокой степенью централизации и последовательным соблюдением принципа единства кассы, от которого не было отступлений вплоть до 1990 г.


С 1990 года до настоящего времени. С принятием Закона СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»xxxii, Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР»xxxiii начались изменении в области кассового исполнения государственного бюджета. Например, письмом Госбанка СССР от 31 августа 1990 г. № 320 «О внесении изменений в нормативные акты Госбанка СССР и их отмене» было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего. Законом СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном банке СССР»xxxiv было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». То есть, с данного момента (начиная с 1990 г.) можно зафиксировать отказ от принципа единства кассы.

В дальнейшем, после распада Советского Союза, исчезновения государственного бюджета СССР и создания нового государства – Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации окончательно отошел от выполнения функций по исполнению бюджетов. Об этом, например, упоминается в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 2663-1 «О бюджетном послании Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации» и введении в действие Закона Российской Федерации «Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на 1 квартал 1992 г.».xxxv В них отмечено, что Центральным банком Российской Федерации не обеспечено выполнение Закона Российской Федерации «О бюджетной системе Российской Федерации на 1 квартал 1992 года»xxxvi в части, касающейся сохранения системы учета кассового исполнения бюджетов.

Таким образом, к середине 1992 г. исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации, что явилось прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открывать в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были непрозрачны и неподконтрольны Правительству Российской Федерации и Минфину России. Имели место несвоевременное зачисление доходов на счета Минфина России, отсутствие отчетности об их поступлении, масштабное нецелевое использование средств федерального бюджета, что объясняется коммерческим интересом банков максимально увеличить свой кредитный ресурс за счет средств бюджета и полным отсутствием контроля.xxxvii

Закрепление Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»xxxviii, и, позже, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»xxxix самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов освободило местные (республиканские, краевые, областные) финорганы от контроля над своевременностью и полнотой зачисления доходов федерального бюджета, правильностью их использования.


Казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации. Новейшую историю принципа единства кассы в России следует отсчитывать от вступления в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статьей 215 БК РФ было введено легальное определение «казначейского исполнения бюджета», которое представляет собой организацию исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и денежными средствами бюджетных учреждений единственным уполномоченным органом исполнительной власти При этом специальный орган исполнительной власти, уполномоченный к исполнению бюджета, является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляет платежи со счетов бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений. Термин «казначейское исполнение бюджета» активно употребляется и в научной литературе. xl

На протяжении последних десяти лет банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому способу, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения находит поддержку, ибо свежа в памяти провальная политика начала 90-х гг., когда исполнение бюджета бюджетными учреждениями осуществлялось самостоятельно на расчетных счетах, открываемых ими в коммерческих банках. Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел ни кассового резерва, ни информации об остатков на счетах.

Изложенный опыт породил мнение о негативности банковского способа исполнения бюджета. Однако, такое мнение оспоримо, ибо участие банков при исполнении бюджета неизбежно. Разделение исполнения бюджета на два полярных типа – казначейское и банковское, своим основанием имеет такой ненадежный критерий, как наименование органа, уполномоченного к кассовому исполнению бюджета. В конкретном публично-территориальном образовании вполне возможно существование органа, именуемого «казначейством», что не влечет необходимость называть исполнение бюджета данного публично-территориального образования «казначейским».xli

Таким образом, термин «казначейское исполнение бюджета» следует употреблять как имя собственное, т. е. как наименование только той уникальной совокупности правоотношений, которые сложились при исполнении бюджетов в Российской Федерации


Итак, эволюция законодательства об исполнении российского государственного бюджета не является линейной и поступательной. Всю историю развития законодательства о кассовом устройстве российского государственного бюджета можно разбить на три укрупненных и достаточно самостоятельных этапа. Сначала они характеризуются полной децентрализацией и отсутствием системы, урегулированной нормативными правовыми актами. По окончании каждого этапа принцип единства кассы закрепляется в нормативных правовых актах и последовательно реализуется. Одновременно с принципом единства кассы присутствует четко выраженная тенденция перевода всех средств государственного бюджета на хранение в государственный банк.

Первый этап (до начала XX в.) начинается с приказной системы государственного устройства, существовавшей до XVII в., и, после реформ 1802 г и 1862 г. и к началу XX в/ заканчивается тем, что существует система казначейств, осуществляющих совместно с Государственным банком кассовое исполнение государственного бюджета на основе принципа единства кассы. Было принято решение о банковском исполнении государственного бюджета, существовало четкое разделение между кассовыми (у казначейства и Госбанка) и распорядительными (у министерств и всех иных государственных учреждений) полномочиями при исполнении государственного бюджета.

Второй этап (с 1917 г. по 1990 г) характеризуется беспорядками в финансовой сфере по итогам революций 1917 г. Однако, приблизительно через десять лет (1927-28 гг) принято решение о создании Государственного банка РСФСР, на который легли полномочия по кассовому исполнению государственного бюджета, был утвержден на самом высоком уровне принцип единства кассы, исполняемый вплоть до начала 1990-х гг.

На третьем этапе (с 1990 по настоящее время) многократно продекларированный ранее принцип единства кассы был полностью проигнорирован при принятии решения о возможности обслуживания счетов бюджетов коммерческими банками. ЦБ РФ полностью устранился от функций по исполнению бюджетов, что соответствовало состоянию дел, существовавшему в сфере исполнения государственного бюджета после 1917 г. Но, опять спустя десятилетие (2000 - 2002 гг.), вновь законодательно утвержден и реализуется принцип единства кассы, счета по учету бюджетных средств переводятся в ЦБ РФ, Федеральное казначейство в части кассового исполнения бюджетов все больше сближается по функциям с бывшим Госбанком СССР.


Комягин Д.Л., старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, доцент Кафедры финансового права ГУ-ВШЭ, к.ю.н.


i См.: Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете – М.: 1905. С. 38

ii Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник – М: 2000.

iii См. подробнее: Артюхин Р.Е. О принципе единства кассы // БиНО: силовые ведомства. 2003. № 1.

iv Боголепов М.И. Предисловие к монографии Федяевского К.К. Исполнение бюджета в капиталистических страна - М.: 1939. с.3-4

v Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. Июнь. С. 58

vi Бюджетная система Федеративной Республики Германия – Bonn: Bundesministerium der Finanzen, 1994 г.

vii Очевидно, что такое решение является компромиссом между интересами федеральных министерств и Министерства финансов.

viii Дано по Козырин А.Н.: Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. – М.: 1998.

ix Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий. Ввоспоминания 1881-1914 – Прага: Ордис.1929 с. 69. Дано по: вступительной статье.Горяйнова С.Г к изданию Русская история. Полный курс лекций В.О.Ключесвского, т. 1 – Москва-Минск: 2002. С. 6.

x Лебедев В.А. Указ соч. С. 139.

xi Лебедев В.А. Указ. соч. С.152.

xii Дано по: Ключевский В.О. Указ. соч.

xiii Дано по Ключевский В.О. Указ. соч.

xiv Казенные палаты с некоторыми изменениями просуществовали вплоть до начала 20-го века

xv Ключевский В.О. Указ соч. т. 3 С.395

xvi Иловайский С.И. Указ. соч.. С. 344

xvii Лебедев В.А. Указ. соч. С.153

xviii Озеров И.Х. Указ. соч. С. 31, 38

xix Ключевский В.О. Указ. соч. т. 3 С.234

xx Ключевский В.О. Там же, т. 3 С. 237

xxi См., например, Озеров И.Х. Указ. соч. С. 30, Иловайский С.И, Указ. соч.. С. 245

xxii См. Ключевский В.О. Указ. соч. т. 3 С. 490

xxiii Иловайский С.И. Указ.соч. С. 423

xxiv См.: Вайнштейн Э. Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета – М: 1957. С.11

xxv Вайнштейн Э. Указ. соч. С. 10

xxvi Дано по Вайнштейн Э., указ соч. с.17

xxvii СУ РСФСР, 1921, № 75, ст. 615

xxviii СЗ СССР, 1924, № 19, ст. 189

xxix СЗ СССР, 1925, № 75, ст. 559

xxx См., например, Положение о Министерстве финансов СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971 г. № 105, Положение о Министерстве финансов РСФСР, утвержденное постановлением Совета министров РСФСР от 29 февраля 1972 г. № 128.

xxxi См., например, статью 24 Закона РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной социалистической республика, автономных советских социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР».

xxxii Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, № 25, ст. 460

xxxiii Ведомости ВС СССР, 1988, № 22, ст. 355.

xxxiv Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, № 52, ст. 1154

xxxv Ведомости СНД и ВС РФ от 21.05.1992 № 20 ст. 1083.

xxxvi Ведомости СНД и ВС РФ от 27.02.1992 № 9 ст. 392

xxxvii См., например, История Минфина России в 4-х томах – М.: Инфра-М. 2002. том 4, с. 176

xxxviii Ведомости СНД и ВС РСФСР от 14.11.1991 № 46, ст. 1543

xxxix Ведомости СНД и ВС РФ от 06.05.1993 № 18Ю ст. 635

xl См., например: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. – Москва: 2002, С. 150; Кучеров И.И Бюджетное право России: курс лекций – Москва: 2002, С. 190, и др.

xli Например, в Австралии английским аналогом слова «Казначейство» именуется орган исполнительной власти, уполномоченный отвечать за налоговые поступления и налоговую реформу, а также за проведение макроэкономической и фискальной политики (совместно с Резервным банком Австралии). В США организация под названием «Казначейство» по своим функциям представляет собой не что иное, как Министерство финансов. (Министерство финансов как таковое в США отсутствует).


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница