Организация кассового обслуживания исполнения федерального бюджета Канады



Скачать 94.18 Kb.
Дата09.05.2016
Размер94.18 Kb.




С.Е. Прокофьев

Доктор экономических

наук, профессор


Организация кассового обслуживания исполнения федерального бюджета Канады
Совершенствование процесса кассового исполнения федерального бюджета в России настоятельно требует изучения опыта его организации в развитых зарубежных странах.

Опыт Канады в этом вопросе представляется особенно актуальным и полезным по совокупности следующих наиболее важных обстоятельств: существующему в стране федеративному типу государственного устройства; наличию продолжительной практики функционирования бюджетной системы в условиях бюджетирования, ориентированного на результат (БОР); применению модели расходования бюджетных средств с одной из наивысших в мире степенью экономической эффективности.

Важнейшими элементами бюджетной системы Канады являются: трехлетний бюджетный цикл; использование принципов БОР всеми ведомствами (Министерствами и агентствами) федерального Правительства и на всех стадиях бюджетного процесса; концентрация и централизация функций по осуществлению бюджетных расходов (таких, например, как: закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в уполномоченных для этого субъектах сектора государственного управления), высокая степень взаимодействия всех субъектов кассового обслуживания исполнения бюджета (КОИБ), реализация федеративных принципов при организации КОИБ различных уровней (основанному на соответствующих законодательных актах: Конституции страны, Законе об управлении финансами, Законах о бюджетных ассигнованиях, Законе о Банке Канады и т.д.), применение бухгалтерского учета и отчетности на основе метода начислений.

Важнейшими субъектами КОИБ в Канаде являются: Министерство финансов, Совет Казначейства, Администраторы бюджетных поступлений, Генеральный получатель бюджетных средств, министерства и агентства федерального Правительства, Банк Канады, Управление Генерального Аудитора.

Функции Министерства финансов Канады в рамках осуществления бюджетного процесса, в основном, включают в себя: формирование фискальных прогнозов; подготовку и представление в Парламент проектов бюджетов страны; критический анализ программ, подготовленных министерствами и агентствами Правительства, и формирование предложений по их корректировке; реализация консультативно - аналитических функций в различных сферах финансово-бюджетной политики.

Следует подчеркнуть, что оперативным руководством в процессе КОИБ Минфин Канады не занимается: не осуществляет надзор за правительственными расходами (эту функцию выполняет Совет Казначейства), не отвечает за сбор бюджетных доходов и не ведет их учет (эта сфера деятельности закреплена за администраторами бюджетных поступлений - Агентством по налогам и сборам и Агентством пограничной службы) и не реализует денежно-кредитную политику (это является прерогативой Банка Канады).

Таким образом, основная функция Министерства финансов Канады в бюджетном процессе – политическая, заключающаяся прежде всего, как в выборе стратегии развития экономики в целом1, так и финансово – бюджетной системы - в частности. Политические решения по поводу распределения бюджетных ресурсов, утверждаемые Кабинетом министров и Парламентом страны, первоначально формулируются в этом министерстве.

Осуществление процесса правоустановления по организации расходной части КОИБ возложено на Совет казначейства (СК), возглавляемый его Президентом, который входит в состав Кабинета министров. Министр финансов по должности является вице – Президентом СК; в состав СК также входят еще пять членов Правительства (как правило, они возглавляют те Министерства, которые имеют наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета). Аппаратом, организующим текущую деятельность СК, является Секретариат Совета казначейства (ССК), имеющий в своей структуре постоянных представителей (т.н. «офицеров»), выполняющих функции консультантов, в каждом ведомстве Правительства, и Управление Генерального контролера – для осуществления в них эффективного последующего контроля со стороны Правительства.

Функциями СК являются: установление стандартов и правил управления бюджетными расходами; обоснование направляемого в Парламент запроса о предоставлении министерствам и агентствам Правительства полномочий на расходование средств из федерального бюджета (в форме так называемых «оценок» или «синих книг»); подготовка в окончательной редакции отчетов об исполнении бюджета по расходам; организация текущего контроля за исполнением расходных обязательств государства и формирование предложений по их оптимизации; осуществление риск – менеджмента в секторе государственного управления.

Примером этой деятельности является принятая в 1995 году Советом казначейства Система управления бюджетными расходами (The Expenditure Management System-EMS), элементами которой являются:

- анализ, интеграция и оптимизация программ развития всех ведомств федерального Правительства;

- оценка эффективности их пилотного внедрения (ограниченная по сумме выделяемых на это бюджетных средств – не свыше 1 млрд. канадских долларов);

- устранение излишних административных барьеров на все пути реализации программ ( под общим лозунгом «Let the manager manage» - «Позвольте управляющим управлять»);

- оценка и нивелирование потенциальных рисков.

Важнейшим правоприменительным органом государственной власти, обеспечивающим КОИБ в Канаде, является Генеральный получатель бюджетных средств (ГПБС) или «Главная служба управления доходами Канады». Этот орган, являющийся юридическим лицом и существующий в структуре Правительства с 1784 года, организационно входит в структуру Министерства общественных работ и государственных услуг.

Основными функциями ГПБС являются следующие:

- осуществление процесса администрирования единой расчетно-платежной системы федерального Правительства и соответствующих подсистем в органах исполнительной власти;

- обеспечение сохранности и операционное управление средствами на едином доходно-расходном Счете Правительства (Government Account), открытом в Банке Канады, на котором учитываются все поступления в федеральный бюджет и выплаты из него;

- формирование финансовой отчетности от имени Правительства на основе автоматически верифицируемой информации, поступающей от соответствующих ведомств;

- автоматизированное ведение счетов органов государственной власти и управления, а также предварительного и текущего контроля за операциями по ним;

- финансовое обеспечение процессов передачи расходных полномочий бюджетам субъектам федерации;

- проведение расчетов, связанных с обслуживанием внешнего и внутреннего долга;

- координация процесса взаимодействия с другими субъектами КОИБ (в первую очередь - с Банком Канады, ведомствами федерального Правительства, администраторами бюджетных поступлений).

Функциями Банка Канады в процессе КОИБ являются: ведение операций по Счету Правительства (на основе платежных документов ГПБС), обеспечение (по согласованию с Министерством финансов) достаточности средств для проведения соответствующих операций (в том числе – путем андеррайтинга казначейских облигаций со сроками погашения от трех месяцев до одного года), осуществление (совместно с Министерством финансов и специально созданной для этих целей посреднической организацией «Корпорация королевского траста») краткосрочного процентного инвестирования временно свободных бюджетных средств.

Для размещения указанных ресурсов в Канаде используется метод их направления на банковские депозиты сроком от одного дня до нескольких недель с применением, как правило, залогового механизма обеспечивающего возвратность средств. Для обеспечения наивысшей степени транспарентности этого процесса размещение денежных средств осуществляется через уполномоченные Банком Канады кредитные организации в форме Интернет - аукционов: утренних (в отношении бюджетных сумм, которые в соответствии с краткосрочными прогнозами Минфина Канады должны формировать основную часть избыточной ликвидности Счета Правительства в конце операционного дня) и вечерних – в части бюджетных ресурсов, фактически превышающих сумму средств, размещенных по итогам утренних аукционов. При этом «Корпорация королевского траста» на основе самоокупаемости выполняет все необходимые агентско - посреднические функции по: перечислению средств победителям аукционов, хранению и возврату залогов (в основном это – государственные и муниципальные ценные бумаги) участникам торгов, организации хеджирования беззалоговых депозитных операций и т.п.

Следует отметить, что Банк Канады не имеет собственных расчетных подразделений на территории страны и за рубежом. Поэтому для расчетов, например, внутри государства, им используется сеть уполномоченных финансовых институтов – участников системы так называемого «прямого клиринга» Банка Канады.

Остальные кредитные организации осуществляют свои операции в рамках КОИБ через членов системы «прямого клиринга» и являются субъектами «непрямого клиринга».

При этом необходимо подчеркнуть, что все расчетные операции кредитных организаций в рамках КОИБ (за исключением транзакций, проводимых Банком Канады) осуществляются на возмездной основе (их финансирование закладывается в расходы бюджета. Функция выдачи наличных средств субъектам бюджетного процесса практически ликвидирована (в силу замены указанных ресурсов на соответствующие субституты: пластиковые карты, расчетные чеки и т.п.)

Министерства и агенства правительства Канады осуществляют реализацию следующих функций в процессе КОИБ: обеспечивают расходование бюджетных средств со своих лицевых счетов в соответствии с действующим законодательством, устанавливают ведомственные регламенты и процедуры по осуществлению расходных операций (на основе указаний Совета казначейства), формируют кассовые планы ведомств (которые затем консолидируются у ГПБС и используются Минфином и Банком Канады для целей бюджетного планирования и регулирования ликвидности Счета Правительства), готовят финансовые отчеты для последующей сверки с Генеральным получателем бюджетных средств.

Представляет несомненный интерес процесс организации закупок товаров, работ, услуг (прокъюремента) для нужд федерального Правительства, который осуществляется централизовано для всех ведомств Департаментом по закупкам Министерства общественных работ и государственных услуг (далее – Департамент закупок или ДЗ). Указанным государственным органом также, постоянно, постоянно проводится работа по унификации и стандартизации объектов закупок по нормированию их потребления органами государственной власти и управления.

На стандартизированные элементы прокъюремента Департаментом закупок формируются и размещаются на соответствующем Интернет-сайте публичные оферты особого вида – так называемые «Постоянно действующие предложения». При осуществлении разовых (не поддающихся, либо не нуждающихся в стандартизации) закупок, товаров, работ, услуг для государственных нужд соответствующие заявки являются индивидуальными.

После проведения специалистами ДЗ необходимых тендерных процедур и выявления победителей по конкретным заказам сотрудниками вышеназванного Департамента от своего имени, но по поручению соответствующих ведомств (и за счет предусмотренных им в федеральном бюджете средств) осуществляется заключение государственных контрактов. Подобные принципы распространяются на все операции прокъюремента, стоимость которых превышает сумму в 25 тысяч канадских долларов. По подсчетам Управления Генерального аудитора Канады за счет проведенной оптимизации закупок, повышения степени транспарентности этого процесса и установления партнерских отношений с бизнес – сообществом, использования «эффекта масштаба» при проведении мероприятий прокъюремента только в 2005 - 2006 годы удалось снизить, например, издержки только на авиаперевозках государственных служащих на 25 млн. канадских долларов; замена приобретения служебного автотранспорта на его аренду позволила сохранить для бюджета в тот же период свыше 12 млн. канадских долларов и т.п.

Генеральный аудитор Канады, как высшее независимое должностное лицо в сфере финансового контроля, избирается Парламентом страны сроком на десять лет. Его аппаратом является Управление Генерального аудитора (УГА), которое осуществляет регулярные аудиторские проверки результатов работы и финансовых отчетов Правительства в целом, его ведомств, а также - государственных корпораций. Важнейшей функцией УГА в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета является проведение аудита эффективности осуществления бюджетных расходов. При этом приоритетными объектами контроля со стороны УГА стали в последние годы, следующие направления расходования бюджетных средств:

- эффективная государственная служба;

- вопросы жизни и развития народностей Канады;

- обеспечение безопасности и благосостояния граждан страны;

- сохранение исторического и культурного наследия;

- охрана окружающей среды.

В процессе осуществления проверочных мероприятий в отношении различных ведомств Управлением Генерального аудитора постоянно практикуются методы «встречных проверок» других субъектов КОИБ, в частности – Генерального получателя бюджетных средств.

Безусловно, канадская модель КОИБ в полном объеме не может и не должна быть воспроизведена ни в какой другой стране мира, включая и Россию. Однако, ряд позитивных ее элементов могли были бы, как нам представляется, внимательно изучены в процессе уточнения направлений административной и бюджетной реформ в нашей стране. К их числу можно отнести следующие:

- внедрение системы формирования и реализации ведомственных программ в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;

- формирование бюджета и отчетов о его исполнении на основе метода начисления;

- организация эффективного прокъюремента;

- привлечение в бюджет дополнительных источников процентных доходов за счет экономного использования временно свободных бюджетных средств;

- подготовка и внедрение общеправительственной системы управления бюджетными расходами;

- организация эффективной и экономичной модели осуществления бюджетных расчетов в Банке Канады и т.д.



Полагаем, что адаптация некоторых позитивных элементов к отечественным условиям и их внедрение в России могли бы способствовать повышению степени эффективности бюджетного процесса в нашей стране.



1 Справочно: Министерство экономики, как отдельное ведомство, в структуре Правительства Канады отсутствует.


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница