Одитендокла д



страница1/4
Дата09.05.2016
Размер0.67 Mb.
  1   2   3   4



О Д И Т Е Н Д О К Л А Д
0400002411

за извършен одит на възникването и управлението на общинския и гарантирания от общините дълг и на дълговите инструменти за периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г.



май, 2012 г.

Настоящия одитен доклад е издаден с Разпореждане № 077 от 03.05.2012 г. на председателя на Сметната палата и е окончателен.



СЪДЪРЖАНИЕ


Списък на съкращенията

4

Част първа

РЕЗЮМЕ


5

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ



8

1. Основание за извършване на одита

8

2. Информация за одитирания обект

8

3. Цели на одита

9

4. Въпроси, които са предмет на одита

9

5. Обхват на одита

9

6. Одитен подход

9

7. Критерии за оценка

10

Част трета

КОНСТАТАЦИИ



10

  1. Одит на съответствието на възможностите на Централния регистър на общинския дълг в МФ с разпоредбите за създаването му в Закона за общинския дълг и съответстващите подзаконови актове

10

1. Съответствие на ЦРОД със ЗОД

10

2. Съответствие на ЦРОД с Наредба № Н-19 от 15.12.2006 г. на министъра на финансите, Указанията за прилагането й, вътрешните актове на министъра на финансите и Устройствения правилник на МФ

11

ІI. Одит за законосъобразност при поемане на нов общински дълг и издаване на общински гаранции

12

1. Оценка на изпълнението на нормативните изисквания при поемане на общински дълг през 2010 г. според информацията в Регистъра на общинския дълг в Министерство на финансите

13

2. Законосъобразност при поемането и управлението на общинския дълг през одитирания период

14

3. Изпълнение на лимитите по общинския дълг за 2010 г. съгласно
чл. 12, ал. 1 от ЗОД

16

ІІI. Мониторинг върху усвояване на средствата по общински заеми и обслужване на задълженията по общинския дълг. Одит в конкретни общини, избрани по признак просрочия при обслужването на дълга

17

1. Усвояване на средствата по общински заеми

17

2. Обслужване на задълженията по общинския дълг

19

ІV. Мониторинг върху натовареността на общинските бюджети с годишни плащания по обслужване на дълга до 2013 г.

20

1. Размер на общинския дълг и на елементите му за 2010 г.

20

2. Нарастване на общинския дълг през 2010 г. по отношение на 2009 г.

22

3. Натовареност на общинските бюджети с годишни плащания по обслужване на общинския дълг от 2010 г. до 2013 г.

24

V. Одит на административния капацитет на дирекция „Финанси на общините” по отношение на контролните й дейности в областта на общинския дълг

28

1. Организационна структура

28

2. Функционални и длъжностни характеристики

28

3. Численост, текучество, подбор, образование и трудов стаж на персонала

29

4. Атестиране и мотивация на персонала

30

5. Обучение на персонала

30

Част четвърта

ЗАКЛЮЧЕНИЕ



31

Част пета

ПРЕПОРЪКИ



33

Приложение № 1

35

Приложение № 2

36

Приложение № 3

37

Опис на приложенията към одитен доклад № 0400002411

38

Опис на одитните доказателства към одитен доклад 0400000111

39


СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА

АДФИ

Агенция за Държавна финансова инспекция

Дирекция „ФО”

Дирекция „Финанси на общините”

ЕКДА

Единен класификатор на длъжностите в администрацията

ЗДС

Закон за държавния служител

ЗОД

Закон за общинския дълг

ЗФУКПС

Закон за финансово управление и контрол в публичния сектор

ЗСП

Закон за Сметната палата

ЗОП

Закон за обществените поръчки

МФ

Министерство на финансите

ОЦК

Общински ценни книжа

ОС

Общински съвет

ПЗР

Преходни и заключителни разпоредби

ПУДООС

Предприятие за управление на дейностите по опазване на околната среда

ПЗР

Преходни и заключителни разпоредби

СП

Сметната палата

СБРЗ

Средна брутна работна заплата

ОЦК

Общински ценни книжа

ФЛАГ

Фонд за органите на местното самоуправление в България

ЦРОД

Централен регистър на общинския дълг

Част първа

РЕЗЮМЕ

Настоящият одитен доклад е изготвен в резултат на проведения от екип на дирекция „Специфични одити” на Сметната палата одит за възникването и управлението на общинския и гарантирания от общините дълг и на дълговите инструменти за периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г. Одитираната организация е Министерство на финансите (МФ).

Целта на одита е анализ и оценка на резултатите от управлението на общинския и гарантирания от общините дълг през 2010 г.

От поддържаната информация, от централния регистър на общинския дълг (ЦРОД) на МФ, е проверено изпълнението на разпоредбите на Закона за общинския дълг, Наредба Н-19 на МФ и Указанията към нея. Използвани са и резултатите от извършените насрещни одити в пет общини по предварително избран критерий (просрочия при обслужването на общинския дълг през 2010 г. за суми по-големи от 20 000 лв.) и по предварително разработена от одитния екип методика.

В рамките на одита са анализирани и оценени следните области:


  • Съответствие на възможностите на централния регистър на общинския дълг (ЦРОД) в МФ с разпоредбите за създаването му в Закона за общинския дълг (ЗОД) и съответстващите подзаконови актове.

  • Законосъобразност при поемане на общински дълг и издаване на общински гаранции.

  • Усвояване на средствата по общински заеми и обслужване на задълженията по общинския дълг. Одит в конкретни общини, избрани по признак просрочия при обслужването на дълга.

  • Натовареността на общинските бюджети с годишни плащания по обслужване на дълга до 2013 г.

  • Административен капацитет на дирекция „Финанси на общините” по отношение на дейностите й в областта на общинския дълг.

В резултат на одита са направени заключения и изводи, съответстващи на следните предварително формулирани въпроси:

1. Изпълнява ли централния регистър на общинския дълг в МФ изискванията на Закона за общинския дълг и на съответстващите подзаконови актове?

Създаденият и воден от дирекция „ФО” в МФ централен регистър на общинския дълг изпълнява изискванията на ЗОД, Наредба № Н-19 от 15.12.2006 г., Указанията на министъра на финансите за прилагането на Наредба № Н-19 от 15.12.2006 г.

Дейностите, процедурите и отговорностите на оторизираните за работа с регистъра служители на дирекция „Финанси на общините” не са регламентирани във писмени вътрешни правила на дирекцията. В Оперативния план не са определени показатели за измерване на резултатите. В Стратегията за управление на риска на дирекция „ФО” във връзка с поставената цел не са идентифицирани рискове за адекватност, своевременност и достоверност на поддържаната в ЦРОД информация.

2. Съответстват ли определените от Общинския съвет параметри за поемане на общински дълг и гаранции с разпоредбите на законодателството?

Всички сто и една общини, поели нов дълг през 2010 г., са спазили изискванията на чл. 4 и чл. 5 от Закона за общинския дълг относно предназначението на поетия от тях дългосрочен и краткосрочен дълг.

Част от общините, общо 29, не са изпълнили изискванията на §2 от ПЗР на Наредба № Н-19 и т. 3 от указанията към нея, като не са прикачили определените в тях документи като файлове към ЦРОД. Възпрепятства се оценката за изпълнението на съответните законови разпоредби и нарушава принципа за прозрачност и публичност на информацията.

Не са изпълнени изискванията на чл. 57 от ЗОД за уведомяване на Сметната палата при забавяне обслужването на дълга повече от 30 дни от община Златоград и на чл. 9, ал. 2 от ЗОД от община Дряново, в която внесеният от кмета отчет за състоянието на общинския дълг не е приет от общинския съвет.

Не са прилагани административно-наказателните разпоредби на чл. 58, ал. 3 от ЗОД по отношение на кметовете на 56 общини, които през 2010 г. не са изпълнили задължението си съгласно чл. 18 на ЗОД за изпращане на министъра на финансите с копие до Сметната палата на решението по чл. 9, ал. 2 в 10 – дневен срок от неговото приемане заедно с годишния отчет за състоянието на общинския дълг за 2010 г.

Общините Кюстендил, Криводол и Правец са надвишили определеният в чл. 12,
ал. 1 от ЗОД за 2010 г. лимит от 25 на сто, определен за съотношението между общата сума на собствените приходи и общата изравнителна субсидия по последния заверен годишен отчет за изпълнението на бюджета на общината.

3. Усвояват ли се средствата от общинските заеми в предвидените срокове? Извършени ли са плащанията по обслужване на общинския дълг в предвидените срокове?

Средствата по общинските заеми в по-голямата си част са усвоени в предвидените срокове. Установените разлики между договорения и усвоения размер на заемите е в резултат на неизпълнени от 24 общини изисквания на чл. 5 и чл. 11 от
Наредба № Н-19/15.12.2006 г., и Указанията по прилагането й.

Сто деветдесет и две общини са обслужвали задълженията си в съответствие с договорените условия.

Съотношението между общините с просрочени плащания (22 бр.) към общия брой на общините, обслужвали дълг през 2010 г. (214 бр.), е около 10 на сто. Посочената величина не е съществена, но предполага проследяване на тенденция при последващи одити.

4. Какво е натоварването върху бюджетите на общините с плащания по общинския дълг през следващите три години?

Размерът на общинския дълг към 31.12.2010 г. е 842 450 019 лв. Спрямо 31.12.2009 г. дългът се е увеличил с 210 248 511.11 лв., или с около 33 на сто.

Установява се разлика от около 1 млн. лв. между данните за размера на дълга по информация от ЦРОД и от бюлетин “Държавен дълг” на МФ. Тя е в резултат на действащата до края на 2011 г. практика, даваща възможност на общините да променят в ЦРОД информацията за предходен период. Нормативно не са предвидени санкции и търсене на отговорност от общините при въвеждането в регистъра на неточна информация.

Установява се, че 32 общини са увеличили през 2010 г. общинския си дълг с повече от 50 на сто спрямо предходната година. В 22 общини, общинският дълг е нараснал повече от два пъти. Поддържаната в ЦРОД информация не позволява да се определят причините за значителното нарастване на размера на дълга, водещо до повишаване на риска за обслужването му в средносрочна перспектива.

За 82 общини, чието съотношение между плащанията по общинския дълг и собствените приходи е по-голямо от 30 на сто за периода от 2010 г. до 2013 г., има повишен риск за обслужването на общинския дълг. За 2010 г. броят им е 44, за 2011 г. – 47, а за 2012 г. - 15. Превишаването на съотношението е индикатор за очаквани проблеми при обслужването на дълга през прогнозния период и е един от инструментите на превантивния контрол, осъществяването на който е в правомощията на дирекция „Финанси на общините” на Министерството на финансите.

Общините Пещера и Завет не са предоставили в Министерството на финансите информация за прогнозни приходи в общинските бюджети за целите на тригодишната прогноза съгласно изискванията на РМС № 670 от 06.08.2009 г.

5. Осигурен ли е необходимият административен капацитет за изпълнение на задачите, свързани с контрола върху управлението на общинския дълг?

Функционалните характеристики на Дирекция „ФО” и отделите в нея, както и длъжностните характеристики на служителите, съответстват на Устройствения правилник на МФ.

Дирекция „ФО” притежава необходимия административен капацитет – численост на персонала, образование, опит и квалификация на ангажираните служители за ефективно изпълнение на възложените задачи и постигане на поставените цели. Няма текучество на персонала. Осигурен е административен капацитет за ефективното изпълнение на възложените дейности, който е предпоставка за осъществяване на функциите на дирекцията в областта на общинския дълг.



Във функционалните характеристики на служителите на дирекция ”ФО” не са регламентирани подробно дейностите и отговорностите им по отношение на ЦРОД.

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Основание за извършване на одита

На основание Заповед № ОД-4-024 от 07.10.2011 г. на Валери Апостолов, заместник-председател на Сметната палата (СП) и в изпълнение на одитна задача № 521 от Програмата за одитната дейност на СП за 2011 г., се извърши одит на възникването и управлението на общинския и гарантирания от общините дълг и на дълговите инструменти за периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г.


2. Информация за одитирания обект

Всички финансови задължения, поети от името и за сметка на общината при спазване на изискванията на този закон, съставляват общински дълг и представляват задължение на общината. Общински дълг се поема с решение на общинския съвет (ОС).

В съответствие със ЗОД в Министерството на финансите е създаден и действа централен регистър на общинския дълг (ЦРОД). Информацията за регистъра се изпраща по електронен път от служители, определени от кмета на всяка община. Дирекция „Финанси на общините” (дирекция „ФО”) на Министерството на финансите (МФ) изпълнява функции по изпълнението на разпоредбите на Закона за общинския дълг (ЗОД) и на свързаните с него подзаконови актове. Съгласно раздел VІ от Указания за прилагане на Наредба № Н-19, „Вписването на обстоятелства по възникването и обслужването на общински дългове в ЦРОД се извършва от оторизираните за това лица в отделните общини, поради което отговорността за коректността на данните в регистъра се поема изцяло от тях.”

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носят кметовете и членовете на общинските съвети, заемащи тази длъжност през 2010 г. Министерството на финансите, чрез служителите на дирекция „ФО” изпълнява функции за анализ и оценка на постъпващата от общините информация.

Съгласно чл. 55 от Закона за общинския дълг всички общини са длъжни да водят, съхраняват и предоставят на Министерството на финансите информация за поетия от тях дълг в съответствие с изискванията на Европейския съюз и на българското законодателство за отчетността, статистиката и бюджетирането на публичния сектор.

В съответствие с чл. 55, ал. 2 от ЗОД министърът на финансите е издал


Наредба № Н-19 от 15.12.2006 г., с която е определен обхвата на информацията, реда, начина и сроковете за отчитането и предоставянето й, и Указания за прилагането й.

Поради ограничените възможности за директна проверка на възникването и управлението на общинския дълг във всички общини (264 на брой), при този одит анализа и оценката на управлението на дълга за всички общини се основава на данните и поддържаната информация от ЦРОД на МФ. Извършена е и проверка на изпълнението на разпоредбите на Закона за общинския дълг, Наредба Н-19 на МФ и Указанията към нея. За целта е използвана информация от ЦРОД и от извършените насрещни одити в пет общини по предварително избран критерий (просрочия при обслужването на общинския дълг през 2010 г. за суми по-големи от 20 000 лв.) и по разработена от одитния екип методика.1




3. Цели на одита

Целта на одита е анализ и оценка на резултатите от управлението на общинския и гарантирания от общините дълг през 2010 г.



Специфични цели:

3.1. Оценка на възможностите на ЦРОД в МФ и на изпълнението на изискванията на Закона за общинския дълг и на съответстващите подзаконови актове.

3.2. Оценка на съответствието на решенията за поемане на общински дълг и издаването на общински гаранции с разпоредбите на законодателството.

3.3. Оценка на усвояването на средствата от общинските заеми в предвидените срокове. Оценка на срочността при плащанията по обслужване на общинския дълг.

3.4. Оценка на натоварването на бюджетите на общините с плащания по общинския дълг през следващите три години.

3.5. Оценка на административен капацитет в дирекция „Финанси на общините” за изпълнение на задачите, свързани с управлението на общинския дълг.


4. Въпроси, които са предмет на одита

4.1. Изпълнява ли централния регистър на общинския дълг в МФ изискванията на Закона за общинския дълг и на съответстващите подзаконови актове?

4.2. Съответстват ли определените от ОС параметри за поемане на общински дълг и гаранции с разпоредбите на законодателството?

4.3. Усвояват ли се средствата от общинските заеми в предвидените срокове? Извършени ли са плащанията по обслужване на общинския дълг в предвидените срокове?

4.4. Какво е натоварването върху бюджетите на общините с плащания по общинския дълг през следващите три години?

4.5. Осигурен ли е необходимият административен капацитет за изпълнение на задачите, свързани с контрола върху управлението на общинския дълг?


5. Обхват на одита

5.1. Одит на съответствието на възможностите на централния регистър на общинския дълг в МФ с разпоредбите за създаването му в Закона за общинския дълг и съответстващите подзаконови актове.

5.2. Одит за законосъобразност при поемане на общински дълг и издаване на общински гаранции.

5.3. Мониторинг върху усвояване на средствата на общински заеми и обслужване на задълженията по общинския дълг. Одит в конкретни общини, избрани по признак просрочия при обслужването на дълга.

5.4. Мониторинг върху натовареността на общинските бюджети с годишни плащания по обслужване на дълга до 2013 г.

5.5. Одит на административния капацитет на дирекция „Финанси на общините” по отношение на дейностите й в областта на общинския дълг.


6. Одитен подход

При одита са използвани проблемно-ориентирания и резултатно-ориентирания подходи.

Процесите на възникване и управление на общинския и гарантирания от общините дълг и на дълговите инструменти се одитират само от страна на Сметната палата. Дейността на Дирекция „Вътрешен одит” на МФ не обхваща процесите по управлението им.

При одита на възникването и управлението на общинския и гарантирания от общините дълг и на дълговите инструменти се използват резултатите от одита в пет общини, избрани по критерий отчетени проблеми при обслужването на дълга.

За анализа и оценката на резултатите за останалите общини съществена роля играе информацията от централния регистър на общинския дълг, с чиято помощ се идентифицира повишаване на някой от присъщите рискове за финансовото състояние на общините в средносрочна перспектива.
7. Критерии за оценка

Определени са следните критерии и показатели за оценка:

7.1. Надеждност и адекватност на централния регистър на общинския дълг в МФ.

7.2. Изпълнение на разпоредбите на ЗОД при поемане на нов общински дълг.

7.3. Изпълнение на предвидения в договорите срок за усвояване на общински заеми и за приключване на проектите. Обслужване на задълженията в договорените размери и срокове.

7.4. Идентифициране на прогнозни годишни плащания по общинския дълг генериращи риск от неплатежоспособност на общините.

7.5. Спазване на изискванията на Единен класификатор на длъжностите в администрацията (ЕКДА) за качествата на заемащите длъжност в отделите на Дирекция „Финанси на общините”.

7.6. Изграден надежден и адекватен екип, отговарящ за изпълнението на задачите.



  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница