Некоторые вопросы противодействия коррупции в сфере исполнения пограничными органами государственной функции по обеспечению охраны водных биологических ресурсов



Скачать 148.99 Kb.
Дата25.04.2016
Размер148.99 Kb.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ИСПОЛНЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ*

Н. Плёнкин, юрист
Аннотация: в статье анализируется коррупционные риски, возникающие в сфере исполнения пограничными органами государственной функции по охране водных биологических ресурсов, предлагаются некоторые правовые и организационные меры по снижению указанных рисков

Ключевые слова: коррупция; коррупционные риски; охрана водных биологических ресурсов

Plenkin N. Some of the issues of fighting corruption in the sphere of execution of border guard agencies of the state function to ensure protection of water biological resources

Abstract: the article analyzes the corruption risks, arising in the sphere of execution of border guard agencies of the state function of protection of water biological resources, offers some of the legal and organizational measures to reduce these risks

Keywords: corruption; corruption risks; and protection of water biological resources

__________________________________________________________________


Последние годы характеризуются ярко выраженной нацеленностью руководства государства вести бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Борьба с коррупцией сегодня переходит на качественно новый уровень. И это не случайно, поскольку современное государство, стремящееся к созданию правового и демократического общества, в котором права каждого человека и гражданина признаются наивысшей ценностью, обязано решать эту сверхсложную, но, вместе с тем, вполне разрешимую задачу.

Для того, чтобы эффективно бороться с коррупцией, необходимо понять ее природу, структуру и суть самого коррупционного проступка (правонарушения). Об этом много сейчас говорится. Правда, прежде чем начать эффективную борьбу, необходимо ответить на ряд вопросов, например: а где коррупция вообще существует, в каких подразделениях, на каких должностях и в каком виде и, наконец, определить уровень коррупционных рисков, а затем уже принимать те или иные меры по устранению причин возникновения коррупции.

Коррупция не обошла стороной и пограничные органы, они так же, как и другие государственные институты, подвержены коррупционным проявлениям. Очевидно, что эти коррупционные проявления возникают в связи с исполнением функций, возложенных на пограничные органы. Одной из важных функций пограничных органов является обеспечение охраны морских биологических ресурсов и осуществление контроля в этой области.

Необходимо уточнить, где и какими подразделениями осуществляется исполнение вышеуказанной государственной функции.

Согласно п. 12 Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и осуществлению контроля в этой сфере, утвержденного приказом ФСБ России от 11 января 2009 г. № 1, исполнение указанной государственной функции осуществляется:

– в районах промысла, расположенных во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в Каспийском и Азовском морях;

– в морских контрольных пунктах (точках);

– в портах Российской Федерации;

– на рыбопромысловых участках, включающих в себя акватории внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

– в иностранных портах в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

– в районах промысла, расположенных в открытом море, в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Согласно приказу ФСБ России от 26 сентября 2005 г. № 569 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов» должностными лицами органов федеральной службы безопасности, уполномоченными осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов, являются:

а) Директор ФСБ России;

б) первый заместитель Директора – руководитель Пограничной службы ФСБ России, заместители руководителя Пограничной службы ФСБ России;

в) начальники подразделений Пограничной службы ФСБ России, других служб ФСБ России, уполномоченных осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов, их заместители;

г) начальники региональных пограничных управлений ФСБ России по федеральным округам, их заместители;

д) начальники пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России, их заместители;

е) начальники территориальных органов безопасности, их заместители;

ж) начальники государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России, их заместители;

з) начальники отрядов береговой охраны (пограничных отрядов, отдельных контрольно-пропускных пунктов, командиры морских соединений (частей) пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России, их заместители;

и) старшие государственные инспектора подразделений Пограничной службы ФСБ России, уполномоченных осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов;

к) старшие государственные инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

л) государственные инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

м) командиры пограничных кораблей, судов;

н) участковые инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

о) дознаватели органов государственного контроля;

п) офицеры пограничных органов, исполняющие обязанности командиров осмотровых групп;

р) другие должностные лица органов государственного контроля, определяемые первым заместителем Директора – руководителем Пограничной службы ФСБ России.

В системе противодействия коррупции основополагающим является выявление именно коррупционных рисков, условий и причин, сопутствующих их возникновению.

Методические рекомендации по выявлению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного и муниципального управления для разработки антикоррупционных мер целевых программ по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на 2011 – 2012 годы1 содержат такое определение понятия коррупционных рисков: «Коррупционные риски – это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц и рядовых сотрудников с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий».

В дополнение к вышеуказанному определению хотелось бы добавить, что под коррупционными рисками, по мнению автора, следует также понимать явления и факторы, возникающие в процессе осуществления должностными лицами своих полномочий, способствующие совершению коррупционных правонарушений.

Оценка коррупционных рисков помогает выявить пробелы в системе управления, порождающие коррупцию должностных лиц государственных органов. Мониторинг коррупционных рисков – источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, он помогает выработать адекватные антикоррупционные меры. Хотелось бы также отметить, что очень важно регулярно проводить мониторинг коррупционных рисков и должностных обязанностей самих государственных служащих с целью оптимизации всей работы.

Президентом Российской Федерации указаны сферы, наиболее подверженные коррупционным рискам. К таким сферам относятся: сфера властных полномочий, сфера предоставления государственных услуг гражданам и организациям, сфера осуществления контрольно-надзорных функций, сфера распределения бюджетных средств, сфера управления государственным имуществом, сфера государственных закупок для нужд государства, сфера хранения и распределения материальных и технических ресурсов, именно в этих сферах имеется необходимость проводить работу по выявлению коррупционных рисков.

Как представляется автору статьи, в рамках исполнения пограничными органами функции по обеспечению охраны водных биологических ресурсов и осуществлению контроля должностные лица сталкиваются со сферами властных, контрольно-надзорных функций, а также сферой хранения и распределения материальных и технических ресурсов.

Именно выявление самих коррупционных рисков и составление подробных схем таких коррупционных рисков позволит разработать конкретные эффективные антикоррупционные меры с привязкой к существующей реальности с учетом отраслевой и ведомственной специфики. И чем быстрее начнется работа по созданию и формированию вышеуказанных схем, тем эффективнее станет разработка антикоррупционных мер и взамен тенденции использовать типовые решения без детального анализа реальных коррупционных схем начнется разработка современных и высокоэффективных антикоррупционных мер, адаптированных под конкретное ведомство и полномочия конкретного должностного лица. Это, в том числе, связано с необходимостью обосновывать формирование перечней должностных лиц, подвергающихся тем или иным антикоррупционным ограничениям и мерам.

Таким образом, речь идет о необходимости применения различных методов измерения коррупции. От метода анализа, с помощью которого определяется уровень, объем коррупции с учетом статистических данных, до методов, с помощью которых можно оценить определенные риски коррупции, а также ее формы.

Предложенный автором механизм выявления коррупционных рисков, возникающих в сфере исполнения пограничными органами государственной функции по обеспечению охраны водных биологических ресурсов, содержит следующие необходимые элементы:

– определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности должностных лиц пограничных органов;

– анализ взаимодействия организаций и граждан с должностными лицами пограничных органов;

– выделение и анализ отдельных полномочий должностного лица пограничных органов, при осуществлении которых существует вероятность возникновения коррупционных правоотношений;

– закрепление этих коррупциогенных должностей; выявление скрытых потенциальных возможностей, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц пограничных органов.

Таким образом, к должностным лицам, обеспечивающим охрану водных биологических ресурсов и осуществляющим контроль в этой сфере, наиболее подверженным коррупционным рискам, следует отнести:

– лиц, которые при выполнении своих должностных обязанностей непосредственно участвуют в выявлении правонарушений;

– лиц, обладающих организационно-распорядительными полномочиями, то есть руководителей структурных подразделений органа;

– лиц, обладающих сведениями, представляющими интерес для лиц, осуществляющих незаконную добычу водных биологических ресурсов;

– лиц, в обязанности которых входит учет и хранение материальных средств, а также всех вещественных доказательств, приобщенных к уголовным делам и делам об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами пограничных органов;

– лиц, наделенных процессуальными полномочиями, то есть полномочиями по расследованию уголовных дел и дел об административных правонарушениях.

В настоящей статье рассмотрим только две категории лиц, исполняющих обязанности в сфере контроля за водными биологическими ресурсами, и на их примере выявить и проанализировать коррупционные риски, возникающие при исполнении своих служебных обязанностей этими лицами.

Итак, как уже было сказано выше, к первой категории должностей, наиболее подверженных коррупционным рискам в пограничных органах, следует отнести тех лиц, которые при выполнении своих должностных обязанностей непосредственно участвуют в выявлении правонарушений.

Рассмотрим кратко эти должности и служебные ситуации, в которых наиболее возможны коррупционные проявления.

Можно выделить два типа ситуаций, возникающих при исполнении названной государственной функции.

Первый тип: это те случаи, когда деятельность должностных лиц, направлена на осуществление государственного контроля в области рыболовства теми, кто осуществляет рыболовство на законных основаниях.

Второй тип: случаи, когда деятельность должностных лиц направлена на осуществление государственного контроля водных биологических ресурсов и пресечение незаконной добычи водных биологических ресурсов (которую зачастую ведут, так называемые, «подфлажные» суда).

В первом типе ситуаций функции по государственному контролю осуществляют

– участковые инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

– государственные инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

– старшие государственные инспектора государственных морских инспекций пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России;

– офицеры пограничных органов, исполняющие обязанности командиров осмотровых групп2.

Названные лица в силу своих должностных обязанностей нередко участвуют при осуществлении пользователями (т.е. лицами, которые на законных основаниях осуществляют рыболовство) своей промысловой деятельности: добыча водных биологических ресурсов, переработка водных биологических ресурсов, перегрузка водных биологических ресурсов на другие суда, выгрузка водных биологических ресурсов в порту.

Таким образом, инспектор может находиться один на судне (имеется в виду один из лиц, осуществляющих государственный контроль), осуществляющем добычу краба (краб взят за пример как один из самых ценных и «валютоемких» видов водных биологических ресурсов). Поскольку именно инспектор учитывает количество добытых водных биологических ресурсов, поэтому в его возможностях указать или фактическое количество добытых ресурсов, или существенно их занизить. Перепроверить сведения, указанные инспектором, не представляется возможным, так как пересчитать добытого краба (в данном случае имеется ввиду только краба, так как объем многих других водных биологических ресурсов, находящихся на судне, можно установить по различным формулам расчета сырца) можно только путем его выгрузки и пересчета его каждой особи, а выгрузка с судна и повторная загрузка на судно однозначно приведет к его гибели, как и любых других видов водных биологических ресурсов, транспортируемых в живом виде, например, морского серого ежа. Необходимо еще учесть то, что все это происходит в открытом море в режиме «реального времени», с учетом времени года, погодных условий и времени суток. Поэтому в открытом море инспектору не представляется возможным дважды пересчитать краба и полностью отсутствует возможность перепроверить сведения, указанные инспектором без нанесения ущерба самому крабу. Количество добытого краба прямо пропорционально влияет на сумму штрафа и сумму ущерба, нанесенного Российской Федерации. И если сведения о количестве добытого краба, указанные инспектором, будут значительно занижены, то при производстве по уголовным делам и делам об административных правонарушениях штрафы и суммы ущерба, назначенные в виде наказания физическим и юридическим лицам, будут также значительно заниженными, что однозначно скажется и на федеральном бюджете Российской Федерации.

Почему инспектор будет занижать количество добытого краба? Ответ очень прост. Юридическим лицам, осуществляющим добычу краба на законных основаниях, то есть по квотам, выгодно, когда инспектор указывает заниженное количество фактически добытого краба, а это значит, что добыча по выделенной квоте (разрешению) может продолжаться еще долгое время и де факто количество добытого краба будет значительно больше, указанного в разрешении. Это значит, что юридическое лицо сможет реализовать его по своему усмотрению без уплаты налогов и любым доступным способом, например, там же в открытом море путем перегруза на другое судно, принадлежащее иной компании. В свою очередь, инспектор не остается в стороне, он получает, как правило, от капитана рыбопромыслового судна, некую сумму в знак благодарности за оказанную «услугу». Вообще, «знаки благодарности» могут быть разными, от прямой взятки до замысловатых преференций, все зависит от уровня должностного лица, его взаимоотношений с компанией и количеством предоставленных «услуг». Однако на уровне вышеуказанных должностей преференции выражаются чаще всего в виде денежной суммы.

Таким же образом обстоят дела с перегрузкой водных биологических ресурсов с судна на судно и выгрузкой их в порту. Во всех этих случаях осуществления рыболовства пользователями инспекторы зачастую находятся одни при осуществлении государственного контроля и именно поэтому коррупционные риски у этих должностных лиц очень высоки. Поэтому необходимо разработать специальный механизм устранения самих коррупционных рисков.

Теперь остановимся подробнее на втором типе ситуаций, при которых государственный контроль направлен на пресечение незаконной добычи водных биологических ресурсов.

Такой государственный контроль осуществляется путем патрулирования водного пространства пограничными кораблями, судами. В рассматриваемой ситуации в поле коррупционных рисков находятся те должностные лица, которым известны маршруты патрулирования пограничных кораблей, судов. Согласно приказу ФСБ России от 26 сентября 2005 г. № 569 к таким должностям относятся: начальники отрядов береговой охраны (пограничных отрядов, отдельных контрольно-пропускных пунктов, командиры морских соединений (частей) пограничных управлений береговой охраны (пограничных управлений) ФСБ России, их заместители; командиры пограничных кораблей, судов.

Этот список является исчерпывающим, однако, по мнению автора необходимо также отметить, что сведениями о маршрутах патрулирования пограничными кораблями, судами обладают дежурные отделов (отделений) береговой охраны пограничных управлений. Данная должность не относится к перечню должностей, осуществляющих функции по обеспечению охраны водных биологических ресурсов и осуществлению государственного контроля в этой сфере, однако, должностное лицо, находящееся на этой должности в силу своих должностных обязанностей обладает сведениями, представляющими интерес для лиц, осуществляющих незаконную добычу водных биологических ресурсов и, следовательно, находится в зоне коррупционного риска (в зоне риска совершения коррупционного правонарушения). Так, обладая сведениями о маршрутах патрулирования пограничными судами, заинтересованные должностные лица могут уведомлять об этих маршрутах капитанов судов или иных лиц, осуществляющих незаконное рыболовство либо планирующих осуществлять незаконное рыболовство в территориальном море Российской Федерации. Под незаконным рыболовством в данном случае понимается рыболовная деятельность, осуществляемая рыболовными судами в водах под юрисдикцией государства без согласия этого государства или с нарушением ее законов или регламентов.

Таким образом, лица, осуществляющие незаконную добычу водных биологических ресурсов (браконьеры), обладая информацией о маршрутах и времени патрулирования пограничными кораблями водного пространства, уклоняются от наказания, поскольку их невозможно обнаружить. Они попросту добывают биоресурсы до того момента, пока позволяет время и место, а затем либо отходят на некоторое время, «прячутся», либо сменяют район промысла. Как правило, незаконным промыслом занимаются лица с использованием, так называемых «подфлажных судов», то есть судов, находящихся под флагом других государств. Обычно, это национальный флаг какой-либо маленькой страны, под которым ходит зарегистрированное в ней судно, хотя его владельцем является гражданин другого государства. Среди таких государств, наибольшей популярностью пользуются Белиз, Камбоджа, Сьерра-Леоне, Панама. По данным Пограничного управления ФСБ России по Приморскому краю, статистика задержаний браконьеров в Приморской подзоне показывает, что количество судов этой категории в отношении к общему числу задержанных неуклонно растёт.

Количество задержанных «подфлажных» судов с каждым годом увеличивается. Если в 2006 г. они составляли лишь четверть от всех задержанных судов, в 2007 г. – почти половину, в 2008 г. – около 60 %, 2009 г. и 2010 г. уже свыше 80 % задержанных судов ходили под «удобными» флагами. При таких условиях угроза национальной безопасности Российской Федерации очевидна, тем более, если мы говорим о причастности к преступлениям лиц, призванных их предотвращать. В рассматриваемом типе ситуаций коррупционные риски также очень высоки и способы их снижения или устранения не разработаны до настоящего времени. А это и есть суть самих совершаемых коррупционных правонарушений, на борьбу с которыми ориентированы все правоохранительные органы Российской Федерации.

Итак, нами рассмотрены два типа ситуаций и несколько категорий должностных лиц, выявлены коррупционные риски, с учетом специфики деятельности, связанной с исполнением государственной функции по охране водных биологических ресурсов пограничными органами.

Подводя итог, хочется отметить, что разработка схем коррупционных рисков имеет ряд положительных моментов и позволяет детально разобраться в механизме осуществления должностных полномочий, выявить возможные коррупционные риски и разработать более эффективную систему мер, ориентированную на предупреждение коррупции в пограничных органах и конкретнее в сфере исполнения государственной функции по обеспечению охраны и осуществлению контроля в этой сфере.
Перечень источников:

1. Приказ ФСБ России от 26 сентября 2005 г. № 569 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 43, 2005.

2. Приказ ФСБ РФ от 11 января 2009 г. № 1 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и осуществлению государственного контроля в этой сфере и признании утратившим силу Приказа ФСБ России от 26 сентября 2005 г. N 568»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 12, 2009.

3. http://anticorrupt-ul.ru/materials/formouo/metod_zony_cor_riska.html



* Рецензент – В.М. Корякин, доктор юридических наук.

1 Интернет сайт- http://anticorrupt-ul.ru/materials/formouo/metod_zony_cor_riska.html.

2 Так как лица, находящиеся на вышеуказанных должностях, выполняют однотипные обязанности, то далее автор позволит себе именовать их инспекторами, подразумевая должностных лиц, находящихся на этих должностях.


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница