Международно-правовые аспекты защиты меньшинств



страница3/12
Дата01.05.2016
Размер2.86 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Примерами международно-правовых актов в других регионах являются:


Африканская хартия прав человека и народов, принятая 26 июня 1981 года, которая вступила в силу в январе 1988 года, принимает во внимание Хартию Организации африканского единства, которая устанавливает, что «свобода, равенство, справедливость и достоинство являются существенными условиями для достижения законных стремлений африканских народов».

В преамбуле участники Конвенции, Африканские государства-члены ОАЕ, подчеркивают «свою обязанность в достижении всеобщей свободы Африки, народы которой еще борются за свое достоинство и подлинную независимость и берут на себя обязательство уничтожить колониализм, неоколониализм, апартеид, сионизм и устранить агрессивные иностранные военные базы и все формы дискриминации, особенно те, которые основываются на расе, этнической группе, цвете кожи, пола, языка, религии или политических убеждений».

В ст.2 государства-участники закрепляют норму, что «Каждый получает права и свободы, признанные и гарантированные в настоящей Хартии, без каких-либо различий в отношении расы, принадлежности к определенной этнической группе, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных взглядов, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иных обстоятельств».

В ст.20: «1. Все народы имеют право на существование. Им принадлежит несомненное и неотъемлемое право на самоопределением Они свободно определяют свой политический статус и следуют в своем экономическом и социальном развитии политике, которую они свободно избирают.

2. Колониальные и зависимые народы имеют право освободить себя от цепей господства путем обращения к любым средствам, признанным международным сообществом.

3. Все народы имеют право на помощь государств-участников настоящей Хартии в их освободительной борьбе против иностранного господства, будь то политическим, экономическим или культурным.

В ст.21: «1. Все народы свободно распоряжаются своими материальными и природными ресурсами. Это право проводится в жизнь исключительно в интересах народа. Ни при каких обстоятельствах народ не может быть лишен этого права».

В ст.22: «1. Все народы имеют право на их экономическое, социальное и культурное развитие с должным уважением к их свободе и самобытности и в равном доступе к общему наследию человечества.

2. Государства обязаны самостоятельно или совместно обеспечивать проведение в жизнь права на развитие».

В ст.23: «1. Все народы имеют право на мир и безопасность как внутри страны, так и на международном уровне. Принципы солидарности и дружеских отношений, безоговорочно утвержденные Уставом Организации Объединенных Наций и подтвержденные Хартией Организации африканского единства, регулируют от ношения между государствами».

В Азиатско-Тихоокеанской Декларация человеческих прав индивидов и народов, принятой 15 февраля 1988 г24., в частности, говориться: «а) Все народы имеют основное всеобще признанное право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют экономическое, общественное и культурное развитие.

б) На основе права на самоопределение они имеют прав на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами и ресурсами».

В соответствии с этими нормами каждый индивид и каждый народ имеет следующие права: «Ст.1. Право на жизнь; ст.2. Право на мир и безопасность в своем коллективе, государстве, на Земле в целом; ст.3. Право на достойное существование - материальное, духовное, физическое - независимо от расы, национальности, религии, пола, уровня развития; ст.4. Право на достойную среду обитания; ст.5. Право на развитие; ст.6. Право быть свободным от насилия и страха; ст.7. Право на активное участие в решении государственных, международных и глобальных проблем; ст.8. Право на гарантированные условия для гармоничного развития личности человека и самобытности народа; ст.9. Право на свободу волеизъявления без ущерба правам и свободам других индивидов и народов; ст.10. Право жить в мире без оружия; ст.11. Право жить в условиях недопустимости и запрета проведения испытаний ядерного оружия, где бы то ни было на Земле; ст.12. Право добиваться создания безъядерных зон в масштабах данной деревни, города, местности, страны, региона, объединяющего ряд государств, континентов; ст.13. Право жить в мире, не разделенном на противостоящие военные союзы; ст.14. Право на понимание и доверие; ст.15. Право на свободу и защиту от терроризма как индивидуального, так и государственного, как внутри страны, так и на международной арене; ст.16. Право на экономическую безопасность, позволяющую стабильно развиваться; ст.17. Право контролировать деятельность Транснациональных корпораций…, а также справедливому распределению богатства и доходов между различными социальными группами; ст.18. Право отвергать все виды займов, подрывающих национальный суверенитет или развитие или усиливающих зависимость от иностранного капитала или усугубляющих социальное неравенство; ст.19. Право быть объективно, без предвзятости, информированным о жизни, развитии и проблемах других народов; ст.20. Право быть полностью информированным о внутренней и внешней политике своего правительства; ст.21. Право на всеобщее уважение и соблюдение всех прав и свобод человека и народов для всех независимо от расы, национальности, религии, пола, уровня развития, а также следующие права: право на равную защиту перед законом, равенство перед законом и на независимое и беспристрастное судопроизводство; право на свободу от произвольного ареста, заключения, ссылки, обыска или задержания; право на свободу перемещения и проживания; право на свободу мысли, совести и религии; право на свободу мышления и выражения; право на свободу собрания и организации и другие права и свободы индивидов и народов».

Государства-участники Тунисской Декларации о правах человека и правах народов, принятой 3 декабря 1988 г., провозгласили: «1. Настоятельную необходимость для народов и государств уважать и способствовать соблюдению права на самоопределение народов и национально-освободительных движений, полностью учитывая их национальную, этническую, расовую, культурную и религиозную самобытность...;

3. Право народов, составляющих общность,.. проживать на своей национальной территории, охранять и разрабатывать свои естественные ресурсы и природные богатства и получать возмещение за их любую иностранную эксплуатацию.

4. Непреложное обязательство народов и государств запрещать прибегать к терроризму, в частности к государственному терроризму, без ущерба праву народов и национально-освободительных движений на самоопределение.

5. Право народов и государств жить в мирном международном сообществе;

8. Необходимость следить за тем, чтобы осуществление прав народов в любых случаях проходило в полной гармонии с осуществлением прав человека...;

12. Важность участия в управлении общественными делами, а также свободного выбора правительства».

В преамбуле Конвенции об обеспечении прав национальных меньшинств, принятой в рамках СНГ 21 октября 1994 г. признается, что «права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, являются неотъемлемой частью общепризнанных прав человека…, что меньшинства являются неотъемлемой частью общества, в котором они жили и живут, и обогащают его своим трудом, самобытностью и культурой…, что поощрение и защита прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств, в которых они проживают…».

В ст.1 Конвенции дается определение для целей документа: «под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны».

Далее по тексту Конвенции устанавливается, что принадлежность к меньшинству является вопросом индивидуального выбора заинтересованного лица (ст.2); что государства-участники гарантируют лицам, принадлежащим к меньшинствам, гражданские, политические, социальные, экономические, культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и ее законодательством и не допустят на своей территории какой-либо дискриминации граждан по признаку их принадлежности к меньшинству (ст.3); что за лицами, принадлежащими к меньшинствам, признается право индивидуально или совместно с членами своей группы беспрепятственно выражать, сохранять и развивать свою этническую, языковую, культурную или религиозную самобытность, а государства-участники обязуются учитывать в своей политике законные интересы меньшинств и принимать необходимые меры с целью создания благоприятных условий для сохранения и развития их этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности (ст.4).

Государства-участники обязуются обеспечивать лицам, принадлежащим к меньшинствам, право на участие в общественной и государственной жизни, особенно в решении вопросов, касающихся защиты их интересов на региональном уровне, в целях сохранения и развития этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности, с использованием общественных зданий, радиовещания, телевидения, печати, других средств массовой информации (ст.5).

Государства-участники признают за лицами, принадлежащими к меньшинствам, право беспрепятственно поддерживать контакты между собой на территории государства проживания, а также право на сохранение и поддержание связей с гражданами и организациями государств, с которыми их связывает общее этническое происхождение, культура, язык или религиозные убеждения (ст.6); употреблять свои имена и фамилии, в том числе в официальных документах, так, как это принято на их родном языке, а также беспрепятственно пользоваться родным языком как в письменной, так и в устной форме, иметь доступ к информации на этом языке, распространять такую информацию и обмениваться ею, включая право создавать средства массовой информации на родном языке (ст.7); право индивидуально или совместно с членами своей группы исповедовать свою религию и совершать религиозные обряды в соответствии со своим вероисповеданием, содержать культовые здания, приобретать и использовать предметы, необходимые для отправления культа, а также вести просветительскую религиозную деятельность на родном языке (ст.8) и др.

Таким образом, можно заключить, что проблема защиты меньшинств, является предметом постоянной озабоченности международного сообщества, в результате которой в международном праве появляются международно-правовые акты и на универсальном, и на региональном уровнях, раскрывающие статус меньшинств и устанавливающие режим их защиты.

1.3. Проблема определения понятия «меньшинство» в международном праве
1.3.1. Классификация национальных, этнических, коренных, религиозных, языковых групп в международном праве
В научной литературе и в международно-правовых документах широко используются такие термины как «нация», «этнос», «народ», «этнические, религиозные, языковые меньшинства», «коренной народ», «коренное население», «аборигены», «титульные нации», «исконные народы». Единого отношения к этим терминам и общепринятого определения «меньшинства» нет, что приводит к смысловым противоречиям и может вызывать недоразумения, например, в правовом анализе и заключениях национально-территориальных государственных образований.

Рассмотрим некоторые из распространенных определений. Не редко представляется затруднительным разграничить такие понятия как «нация», «этнос», «народ».

В научной литературе отмечается, что понятие «нация» может иметь различный смысл в зависимости от конкретного контекста: если говориться об этнокультурных явлениях – русских, киргизах, татарах, осетинах, белорусах, грузинах, узбеках и т.д., то это понятие означает качества национальной общности, для которой характерны общий язык, культура, самосознание, психологический склад, экономический уклад, территория, если речь идет о международно-правовых категориях, то термин «нация» используется для обозначения совокупности граждан одного государства, например нация Киргизстана.

Нация рассматривается как государствообразующий фактор, как этнос, готовый для собственного государства. Однако такой подход часто подвергается критике, поскольку не включает в себя малочисленные национальные группы и народности, которые являются субъектами межнациональных отношений25; поскольку объявление одних народов нациями, созревшими для собственного государства, а других – этническими группами и народностями ведет к политическому неравенству; поскольку термин «нация» часто употребляется в общегражданском смысле, рассматривая любую национальную общность как «народ», «этническую группу» или «народность».

Под «нацией» следует понимать совокупность граждан одного государства, то есть согражданство, характеризующееся общностью территории, политического и социально-экономического уклада. Поскольку в соответствии с таким подходом каждое государство имеет единственную «нацию», то термины «нация» и «государство» по своему национальному составу совпадают.

Что касается «этноса», то различают три основных направления определения признаков этнической группы: примордиализм, конструктивизм и инструментализм, которые часто применяются одновременно.

Сторонники примордиалистского подхода рассматривают этнос как объективное природное явление развития человеческого коллектива, существующего с давних времен26. В примордиалистском направлении в качестве признаков этноса выделяются язык, культура, территория, экономика. Промордиалисты объясняют этничность с помощью эволюционно-генетических подходов, интерпретируя ее как форму родственной группы, или как социальное явление, развивающееся по социально-экономическим законам и стадиям. Этнос рассматривается как социальная и биопсихическая сущность.

Примордиалистский подход представлен в трудах Л.Н.Гумилева, который считал этнос биологическим феноменом, развивающимся стихийно вместе с процессом развития цивилизации. Л.Н.Гумилев определяет этнос, как саморегулируемый коллектив, отличающийся от других этносов стереотипом поведения и противопоставляющий себя другим этносам. Данное направление было широко распространено в советской этнографии среди социал-демократов, в произведениях В.Ленина, И.Сталина, Ю.Бромеля. Благодаря эволюционно-историческому подходу возникло деление этносов на племена, народности, нации.

Конструктивный подход возник в США в 70-е годы и получил широкое распространение в России в конце 80-х – начале 90-х годов. Конструктивисты считают, что этносы это «воображаемые общности», политические и социокультурные признаки которого являются результатом идеологической и пропагандистской деятельности ученых, идеологов и политологов. У таких «искусственных» общностей не может быть собственных законов развития и интересов, а реальностью они становятся тогда, когда пропаганда сделает свое дело и этносы обретут веру в национальную идею27.

Инструменталисты объясняют сохранение этнической идентичности потребностями людей в преодолении отчуждения, характерного для современного общества массовой культуры, потребительских ценностей и прагматизма. Инструментализм признает тезис примордиалистов о наличии объективной природы основы для формирования этнического самосознания, в связи с чем человек сам осознает и определяет свою этническую принадлежность. В отличие от примордиалистов инструменталисты не замечают роль социальной среды, в которой происходит социализация членов этноса, их приобщение к культуре, но делают акцент на сознательно-волевое начало в природе человека. Инструменталистский подход представлен в работах Э.Геллнера.

Полагаем, что под «этносом» следует понимать устойчивую общность людей с присущим ей сознанием, а также психологическими, культурными, языковыми признаками, причем список признаков не является исчерпывающим, а некоторые этносы, например, могут не иметь собственного языка, а осознание этнической принадлежности к определенной социальной группе имеет переменчивый характер и может вообще отсутствовать.

В Конституции Российской Федерации используется понятие «многонациональный народ Российской Федерации», которое подчеркивает, что население государства составляют несколько народов и групп меньшинств, что ее любая национальная проблема должна рассматриваться в контексте соотношения интересов народов и их возможностей самоопределения28.

Кроме этого, понятие народ в разных контекстах содержится и в других статьях Конституции России: ст.3.1: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»; ст.3.2: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст.3.3: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Статья 5.3: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единой системе государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Статья 9.1: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Статья 68.3: «Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития».

Статья 69: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».

Статья 82: При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

В научной литературе можно встретить много авторских определений понятия «народ», большинство из которых констатируют наличие объективных признаков: культурно-исторических, религиозных, языковых, а также субъективных признаков: желание быть вместе. Например, народ – это совокупность лиц разных наций и этносов, проживающих на территории определенного государства, а не отдельные этнические или конфессиональные группы29

Наиболее точными на наш взгляд является определение термина «народ», предложенное С.В.Черниченко: «Народ может быть определен как большая группа людей или коллектив, объединенный общностью территории, экономических связей и культуры»30. Также разделяем определение термина «народ» в редакции А.А.Моисеева: «народ – структурированная совокупность населения, проживающая на определенной территории, имеющей общую историю, традиции, культуру, включая язык, которая эффективно действует в пользу своих исторических, политических, территориальных, экономических и других интересов»31.

По своей спорности и неопределенности термин «народ» не уступает терминам «нация» и «этнос». Вместе с тем в международном праве принцип самоопределения народов вплоть до образования самостоятельного государства не ставится под сомнение. Причем отмечается, что желание создать собственное государство часто связано с желанием чувствовать себя полноценно а не, «полунацией»32.


      1. Статус коренных народов в международном праве

Необходимо также сказать несколько слов о коренных народах33, международно-правовой статус которых часто сопоставляют со статусом меньшинств, и которые в отличие от меньшинств, признаются первыми обитателями определенной территории, на которой они живут с давних времен. Коренные народы объединяют общие потребности и проблемы, своя культура, язык, традиции, другие особенности. Специфика режима коренного народа заключается в том, что по своей сути и по терминологии, употребляемой в ООН, он является народом, но применяемые к нему нормы, сходны по своей направленности с нормами, касающимися меньшинств34.

Мировое сообщество обратило внимание на дискриминационные положения этой национальной группы лиц, предприняв определенные меры по улучшению их положения и установления правового статуса коренных народов с точки зрения международного права.

Традиционно коренные народы рассматриваются как «нуждающиеся» в институциальном развитии. Такой стереотип сложился после первых контактов между поселенцами и коренными народами и часто служил оправданием превосходства завоевателей над культурой коренных народов с целью замаскировать истинные интересы колонизаторов. Так, например, в Заключительном акте второй Конференции по Африке 1889-1890 годов говорилось о том, что европейские державы «обязаны приобщать автохтонные племена к цивилизации и содействовать искоренению варварских обычаев, таких как людоедство и жертвоприношение людей»35.

На основе дискриминационных политических теорий и критериев во внутригосударственном и международном праве разрабатывались доктринальные теории, концепции и институты с целью юридически закрепить экономические, политические интересы культуры завоевателей, такие теории, как «право завоевателя», «первооткрывательство», «ничейная земля», «внутренние зависимые народы», «опека», «попечительство», «цессия» и т.п.

Подобная практика использовалась европейскими колонизаторами не только в отношении жителей материка, но и в Азии, Океании, Африке. Примерами такой практики является множество договоров между коренными народами и представителями метрополии: договор Испании с народом Мапуче о заключении Киландского мира 1641 года, договор Испании с народами Гикасава и Чоктава 1784 года36, договор Великобритании с народом Миктак 1750 года37; Договор между Великобританией и вождями Сьерра-Леоне от 22.08.1782 г.38 Соглашение между «Ост-Индийской компанией» (Великобритания) и Маратхами от 06.06.1791 г.39; Договор о торговом союзе между «Ост-Индийской компанией» (Великобритания) и Селангором от 22.08.1818 г.40; Договор Вайтанги между Великобританией и народом Маори Новой Зеландии 1840 года41; Панглонгское соглашение от 19.02.1947 г.42 и др.

Первыми шагами на международной арене в направлении защиты коренных народов стали меры, предпринятые Международной организацией труда в начале XX в. После Парижской мирной конференции 1919 года, где впервые делегация американских индейцев заявила о проблемах коренных народов, МОТ был разработан ряд международных договоров с целью защиты условий труда коренных народов: Конвенция о принудительном труде 1930 года; Конвенция о вербовке трудящихся из коренного населения 1936 года; Конвенция о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) 1939 года; Конвенция об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения 1939 года.

В 70-е годы XX века вопросами защиты коренных народов занялась Организация Объединенных Наций. В 1971 году Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств вынесла решение об изучении проблем коренных народов мира и позже получила возможность создать рабочую группу по коренным группам населения из пяти своих членов43. В деятельности Рабочей группы принимают участие представители коренных народов.

Как и в случае с терминами «народ», «этнос», «нация», «меньшинства» в международно-правовых документах и в международном праве не существует общепринятого определения понятия «коренной народ» и общепризнанных критериев по определению, какие группы принадлежат к этим категориям. Для обозначения коренного населения в международно-правовых документах употребляются различные термины: «коренные народы», «коренное население», «аборигены», «население, ведущее племенной образ жизни», «титульные нации», «исконные народы» и т.п44.

В течение ряда лет в ООН вместо термина «коренной народ» употреблялся термин «коренное население», но по требованиям представителей коренных народов от него отказались. Наиболее известным определением термина «коренной народ» является рабочее определение ООН, сформулированное Специальным докладчиком по проблеме дискриминации коренного населения для Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Х.Кобо45, в нем устанавливается, что «коренной народ состоит из нынешних потомков народов, которые проживали на нынешней территории всей или части какого-либо государства в момент, когда на нее прибыли из других частей мира лица другой культуры и этнического происхождения, которые покорили их и поставили в зависимое и колониальное положение путем завоевания, колонизации и других средств; в настоящее время эти народы живут более в соответствии с их особыми обычаями и социальными, экономическими и культурными традициями, чем с институтами государства, частью которой они являются; при государственной структуре, которая основывается главным образом на национальных, социальных и культурных особенностях других господствующих слоев населения»46.

Коренной народ может быть охарактеризован как находящиеся в ущемленном положении потомки тех людей, которые населяли определенные территории до завоевания, колонизации или оккупации и которые обладают отличительными характеристиками в сфере культуры на фоне большинства населения региона проживания. Самоидентификация является важным критерием признания в качестве коренных как отдельных групп, так и отдельных представителей групп47.

Лица, принадлежащие к коренным народам, могут быть определены по следующим признакам: тесная связь представителей народа с географической территорией проживания, природой и окружающей средой их предков; недоминирующее или дискриминационное положение представителей народа в государстве; самоидентификация представителей народа в качестве коренного народа; языковые отличия представителей народа от основной части населения государства; наличие традиционной культуры, религии, быта и социальных институтов у представителей народа; экономическая ориентация представителей народа на традиционные природные ресурсы в районах их проживания.

В Российской Федерации права коренных народов в основном регулируются Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. Исторически, термин коренные народы долгое время официально не употреблялся в Российской Федерации. Термин коренные народы заменяло понятие малые народности Севера, которое оставалось в употреблении до середины 1980-х гг., но постепенно вытеснялось понятием малые народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.

До 1993 года запрет на выражение «коренные народы» объяснялся официальной позицией СССР, в соответствии с которой использование выражения «коренные народы» уместно лишь в колониальном контексте. В соответствии с этой позицией было заявлено, что «коренных народов» в юридически строгом понимании этого термина на территории СССР нет48. С 1993 года с принятием Конституции России в юридическую практику вошло понятие коренной малочисленный народ, которое воспроизводится, вместе с соответствующей формулой о разделении полномочий, в текстах некоторых республиканских конституций: Бурятии – ст.62; Коми – ст.64.м; Мордовии – ст.62.м; Адыгеи – ст.54.1. и др.

Основными международными договорами, касающихся статуса коренного народа, в настоящее время являются упомянутая Конвенция Международной организации труда № 107 о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни, от 26 июня 1957 г.49, которая в 1989 году была пересмотрена и на ее основе 7 июня 1989 г. была принята Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах. Обе конвенции содержат специальные разделы о правах коренного населения.

Особым вопросом в Конвенции МОТ №107 было положение групп населения, не интегрированных в национальные сообщества в которых они жили, и социальные, экономические и культурные условия, которых не дают им возможности полностью воспользоваться правами и преимуществами, которые имеют другие группы населения.

В Конвенции МОТ № 107 четко указывается на взаимосвязанные понятия «защита» и «интеграция». Конвенция рассматривает две формы защиты: постоянную и длительную. Первая форма защиты применяется в ситуациях, когда существует «необходимость в социальной защите» (ст.3). Защита такого рода необходима, когда соответствующие группы населения еще не достигли уровня интеграции, дающего им возможность пользоваться преимуществами общих законов общества, к которому они фактически принадлежат. Длительная защита связана с принципом не дискриминации (ст.ст.10,15,16), причем общество берет на себя обязательство предпринять образовательные меры «среди других групп национального общества… с целью исключить неприязнь, которая может существовать в отношении этих групп населения» (ст.25).

В соответствии со ст.11 Конвенции МОТ № 107 за коренными народами признается право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в его исконном владении земли. Однако согласно ст.12 коренные народы могут быть перемещены с земель, которые они занимают, если этого требуют соображения национальной безопасности или интересы национального экономического развития50. При таком насильственном перемещении коренным народам должны быть предоставлены другие земли, по качеству сравнимые с их исконными землями.

Как уже указывалось Конвенции МОТ №169 1989 года внесла изменения в Конвенцию МОТ №107 и со времени вступления Конвенции МОТ №169 в силу Конвенции МОТ №107 закрыта для ратификации51.

Представители коренных народов дали отрицательную оценку Конвенции МОТ №169 в связи с тем, что в ней коренные народы не рассматриваются как субъекты международного права. В Конвенция МОТ №169 указывается, что желание коренных народов осуществлять контроль над собственными институтами и сохранять и развивать свою самобытность, языки и религии признается как законное. Согласно ст.16 Конвенции коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий кроме случаев, «когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры». Самой Конвенцией не определено, что является «исключительной мерой». В ст.4.6 предусмотрены специальные меры для защиты институтов, собственности, культуры и среды обитания коренных народов. В ст.34 подчеркивается, что «характер и масштаб мер, которые следует проводить в целях применения настоящей Конвенции, определяется гибким образом, с учетом условий, присущих для каждой страны».

В ст.7 Конвенции МОТ №169 предусматривается право коренных народов «решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие, и осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием». Кроме того, представители коренных народов могут участвовать «в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут затрагивать их непосредственно». Отмечается, что приоритетным вопросом в планах всестороннего экономического развития населяемых коренными народами территорий является «улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования этих народов».

Специальные проекты по развитию территорий осуществляются на основе и с учетом результатов исследований с целью оценки влияния планируемой деятельности на социальную, духовную и культурную самобытность коренных народов. Конвенцией МОТ №169 признается право собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы, а также предусматриваются специальные меры для охраны прав этих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям.

Статьей 23.1 Конвенции МОТ №169 предусмотрено, что «кустарные, сельские и общинные производства, а также виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, капканная охота и собирательство, должны получать признание в качестве важных факторов сохранения их культуры... Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им».

Государства-участники Конвенции МОТ №169 гарантируют права коренных народов на земли. При необходимости определяются границы земель, которые они традиционно занимают (ст.14.2); предусматриваются процедуры разрешения споров по поводу земли (ст.14.3); устанавливаются барьеры, препятствующие получению земли аборигенов иными лицами путем использования обычаев указанных народов или незнания ими законов (ст.17.3). При этом допускается, что земельные отношения между соплеменниками в границах земель соответствующего коренного народа регулируются по принятым у него нормам и обычаям (ст.17.1). Конвенцией вводятся санкции за неправомерное вторжение на аборигенные земли или за неправомерную эксплуатацию этих земель (ст.18)52.

Таким образом, основные положения Конвенции МОТ №107 и Конвенции МОТ №169 предусматривают: ответственность правительств за проведение согласованной и систематической деятельности по защите прав коренных народов; неприкосновенность традиционной деятельности, ценностей и институтов коренных народов, их права решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, включающих вопросы религии, традиционных институтов, духовного благополучия; признание в качестве важных факторов сохранения культуры и экономической самостоятельности развития традиционных видов деятельности, таких как охота, рыболовство, звероловство, собирательство, кустарные промыслы; принятие специальных государственных мер для охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды и др53.

Таким образом, международно-правовой статус коренных народов часто сопоставляют со статусом меньшинств. Можно сказать, что по своей сути коренные народы являются народами, но применяемые к ним нормы, сходны по своей направленности с нормами, касающимися меньшинств.


1.3.3. Международно-правовые подходы к определению термина «меньшинство»
Следуя целям настоящей работы, исследуем понятие «меньшинство». Явление и термин «меньшинство» кроме международного и внутригосударственного права изучается в политологии, социологии, социальной антропологии и др., которые изучают меньшинства каждый со своих научных позиций, учитывая отличающиеся традиции национальных научных школ. Однако в юридических, гуманитарных и в социальных науках отсутствует единство взглядов относительно объема и содержания понятия «меньшинство». Полагаем, что международное право, являясь правом для всех государств международного сообщества, имеет преимущества для выработки наиболее точной формулировки термина «меньшинство».

Международные договоры, заключенные до создания Лиги Наций, не определяли понятие «меньшинство». Защита прав меньшинств приобрела международный характер именно во времена Лиги Наций, в рамках которой предпринимались попытки выработать определение.

При разработке Устава ООН проблема защиты прав меньшинств учитывалась как один из важных факторов обеспечения мира и международной стабильности и стала частью общей проблемы защиты прав человека.

До настоящего времени в международном праве отсутствует определение понятия «меньшинство» признанное хотя бы частью государств. Единого подхода к определению этого понятия нет ни в доктрине международного права, ни в законодательных актах государств, касающихся этой проблемы54.

Выработка определения «меньшинство» является одной из основных проблем международного права и важна с точки зрения защиты меньшинств от преследования и всех видов дискриминации. В Резолюции 17С (III), 1948 года Генеральная Ассамблея ООН заявила, что «трудно принять единообразное решение этого сложного и требующего осторожного к себе отношения вопроса, который в каждом государстве, где он возникает, имеет свои особые аспекты». Дискуссии по проблеме определения понятия «меньшинство» в рамках специальной Подкомиссии ООН длятся десятилетиями без удовлетворительного результата.

Существует множество классификаций групп людей по различным признакам: национальным, политическим, расовым, конфессиональным. Определить качественный состав населения во многих государствах мира достаточно сложно. Для этого приходится устанавливать, что представляет собой группа населения: является ли она народом, этносом, национальной, религиозной, языковой, этнической, расовой, культурной, политической группой, коренным или малочисленным народом, группой народов, меньшинством, беженцами, иностранцами, апатридами, сезонными рабочими, какой-то другой общностью трудовых иммигрантов «индустриальных» или «аграрных», этнического, культурного и лингвистического происхождения или другими лицами, не являющимися гражданами государства проживания55.

Формулирование определения понятия «меньшинство» осложняется разнообразием подходов заинтересованных правительств, ученых, политиков, представителей «меньшинств». Долгое время меньшинства рассматривались с позиции идеи превосходства и давления культуры титульного государства, за счет отказа группами меньшинств от своей культуры в пользу ассимиляции с доминирующей культурой. Целью такой политики было установление культурной идентичности меньшинств с государством, которое поддерживает их экономические потребности.

Сложность выработки единого определения заключается в многообразии вариантов различных ситуаций, связанных с существованием меньшинств. Различные подходы к определению связаны либо с историческими особенностями образования меньшинств, либо с их географическими особенности существования на разных континентах. Некоторые меньшинства живут компактно в определенных районах отдельно от основной части населения, другие же разбросаны по территории государства. У одних меньшинств сильно развито чувство исторической самобытности, другие же имеют частичное представление о своем коллективном наследии. В некоторых случаях меньшинства имеют значительную степень самоуправления, в других случаях автономное самоуправление не имеет исторической основы.

Для выработки определения постараемся рассмотреть основные критерии, которыми обладают «меньшинства». Такие критерии должны быть: «отличительные», «постоянные», «стабильные», «имеющие общее происхождение» или «обладающие общими характерными чертами»56. В качестве таких критериев обычно указываются следующие признаки группы, квалифицирующие ее в меньшинство:

1) количественный критерий;

2) критерий компактного или разрозненного проживания меньшинства

3) критерий недоминирования;

4) критерий наличия гражданства или постоянного проживания на территории государства;

5) критерий самобытности, включая национальные, религиозные, языковые или культурные характеристики

6) критерий солидарности и общей воли меньшинства.

Начнем по порядку. Многие авторы, исходя из значения слова «меньшинство», придерживаются точки зрения, что для того, чтобы группа могла быть признана меньшинством, она должна быть меньше по численности остальной части населения. По определению специального докладчика Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН Ф.Капоторти 1979 года, чтобы группа была признана меньшинством, она должна быть, «по сравнению с остальной частью населения, меньшей по численности»57. А.Эйде определил меньшинство как «любую проживающую в суверенном государстве группу лиц, которая составляет менее половины всего населения страны и члены которой обладают общими этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают их от остальной части населения»58.

Абсолютизация количественного критерия не всегда целесообразна, поскольку в некоторых случаях, в государствах могут существовать определенные группы, составляющие половину и даже большинство населения, что фактически не мешает им сталкиваться с проблемами, которые присущи меньшинствам. Кроме этого, определенная численность лиц, входящих в группу меньшинства, не является определяющим признаком для определения конкретной группы субъектом не только международного, но даже внутригосударственного права, направленных на установление статуса и защиту прав меньшинств. С этой точки зрения количественный подход к определению термина «меньшинство» требует уточнений.

Во-первых, меньшинство может проживать рассредоточено, а не компактно, что затрудняет его возможности по защите своих прав посредством существующих внутригосударственных процедур.

Во-вторых, группа может являться меньшинством в населении государства, но составлять большинство в его частях. Эта проблема особенно актуальна для государств, имеющих автономные регионы.

В-третьих, население государства может представлять собой совокупность меньшинств, ни одно из которых не составляет абсолютного численного большинства.

В-четвертых, возможна ситуация, когда группа в количественном отношении меньше остальной части населения, но занимает доминирующее положение в государстве.

«Меньшинство» не следует ограничивать его количественной составляющей. Такую позицию разделяет ряд исследователей: «если предметом нашей озабоченности является именно статус меньшинства, оно не обязательно должно быть меньшим по размеру, чем доминирующая группа»59. «Если речь идет об ущемлении прав большинства меньшинством, то это не проблема защиты меньшинств, а вопрос самоопределения в целом»60. «Количественный критерий определения национальных меньшинств почти нереализуем в федеративном государстве, субъектом которого являются национально-государственные образования»61.

Количественный критерий в вопросах защиты меньшинств особенно актуален в демократических обществах в связи с тем, что меньшинству не хватает численности для эффективного влияния на процесс принятия политических решений во время волеизъявления – при голосовании, на референдумах, выборах и т.п. При других политических режимах члены группы меньшинства имеют столько же прав и оказываются равными с представителями большинства.

Без учета численности, определяющую роль во внутригосударственной жизни меньшинств могут играть следующие факторы – наличие ресурсов: финансовых, природных и т.п.; представительство в силовых и управленческих структурах государства; доступ к средствам массовой информации; уровень образования лиц, представляющих меньшинства; солидарность; монопольное участие в значимых секторах экономики.

Таким образом, количественная характеристика при определении «меньшинства» не является определяющей, хотя влияет на эффективность участия меньшинства в политическом процессе демократического государства, ее применение должно учитывать другие характеристики.

Альтернативной характеристикой численного меньшинства, как правило, называют критерий доминирования. Такой подход позволяет учитывать то, что ни одно меньшинство, ни одна группа, нуждающаяся в охране своих прав, не останутся вне термина «меньшинство» и, соответственно, вне системы международной защиты меньшинств. Другими словами, меньшинствами должны быть признаны все группы, отличные по своим характеристикам, не занимающие доминирующего положения, вне зависимости от их численности.

Основным критерием, по которому возможно проводить различие между меньшинством и большинством народа, по мнению С.М.Пунжина, является «прежде всего, недоминирующее положение в государстве и численное меньшинство. Другие признаки, включенные в определение меньшинства, практически могут быть признаками народа, но последний в любом случае не может занимать недоминирующего положения и, как правило, составлять численное меньшинство»62.

Права меньшинств являются неотъемлемыми и их возникновение или исчезновение не связано с доминирующим или недоминирующим положением меньшинств в государстве. Недоминирующее положение определенной группы предполагает потенциальную возможность ущемления ее прав, которые должны быть защищены вне зависимости от ее численного размера.

Доминирование в государстве обычно выражается в государственной и общественной жизни одной части населения. В такой ситуации меньшинство занимает неблагоприятное положение в системе властных отношений, поскольку его члены не могут участвовать в основополагающих публичных сферах: правовой системе; системе образования; трудоустройстве и распределении жилья и др.- на равных с членами большинства. Защита меньшинств должна происходить независимо от их политического положения в государстве. Права недоминирующей группы, вне зависимости является ли она численным большинством или меньшинством, должны быть защищены внутри государства и на международной арене.

Одним из важных критериев для определения меньшинства является наличие у членов группы гражданства данного государства. Необходимость такого критерия объясняется тем, что лишь в случае взаимосвязи со своими гражданами государство может легитимно эффективно защищать права как отдельных лиц, так и группы, которую эти лица составляют.

Иностранные граждане, обладающие национальными отличиями, но не являющиеся гражданами государства пребывания, не образуют меньшинства: «пока лицо сохраняет свой статус иностранца, оно сохраняет право пользоваться зашитой, предусмотренной обычным международным правом для лиц, находящихся в иной стране, чем своя, а также любыми специальными правами, которые могут быть представлены ему договорами или иным специальным соглашением»63.

Большинство ученых, занимающихся разработкой понятия меньшинства, разделяют точку зрения, изложенную Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, согласно которой статус меньшинства признается лишь за гражданами данного государства и эмигранты не входят в это понятие64. Этот подход объясняется, прежде всего, тем, что на такие категории лиц как мигранты, лица без гражданства, апатриды, беженцы и т.п. могут распространять действие другие международные договоры, устанавливающие статус этих лиц.

Что касается проблемы трудящихся-мигрантов, то она должна рассматриваться как отдельная проблема, что подтверждает и международная практика, и принятие отдельных документов, регулирующих эту проблематику. Так, например, ст.31 Конвенции о защите прав рабочих-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 года, которая еще не вступила в силу, требует от государств обеспечения уважительного отношения к культурной идентичности этих рабочих. Иммигранты, как правило, ориентированы на интеграцию в общество государства проживания и редко выдвигают требования относительно специальных прав и особых защитных мер.

Качественным признаком меньшинства, отличающим его от большинства населения в государстве, является обладание устойчивыми национальными, культурными, религиозными и языковыми характеристиками. Культура, язык, религия группы являются решающими факторами в определении меньшинства в государстве.

Невозможность в полной мере реализовывать в общественной жизни свои культурные, религиозные и языковые особенности, а также отстаивать свои интересы в государственных институтах для меньшинств означает, прежде всего, отсутствие положения доминирования в государстве. Именно в этом положении меньшинствам, разделяющим общую самобытность, неповторимость и своеобразие, которое выделяет их на фоне большинства населения государства, особенно требуется национальная и международно-правовая защита.

Анализ международно-правовых документов по вопросу принадлежности лиц к меньшинствам позволяет сделать некоторые уточнения.

Во-первых, следует различать понятия «меньшинство» и понятие «лицо, принадлежащее к меньшинству». Основным критерием для такого различия являются права объектов исследования. Меньшинства как общности, состоящие из лиц с определёнными качествами, имеют свои специфические права, а лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют личные, политические, социально-экономические и культурные права человека. Однако «права человека не имеют для этого человека смысла, если он принадлежит народу, который не распоряжается своей судьбой»65.

Во-вторых, с точки зрения терминологии, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 года говорит о лицах, «принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам», Рамочная европейская конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. употребляет термин «национальное меньшинство».

Статья 27 Международного пакта о политических и гражданских правах содержит формулировку «этнические, религиозные и языковые меньшинства»: «в тех государствах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком»66. Формулировки об этнических, религиозных и языковых меньшинствах, содержащиеся в ст.27 Международного пакта о политических и гражданских правах и Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 г., указывают на отдельные категории меньшинств, а не качества одной группы.

То есть группы, обладающие национальными, религиозными и языковыми характеристиками, образуют соответственно национальные, религиозные и языковые меньшинства, что, однако, не исключает того, что у одной общности может быть совокупность всех или некоторых этих характеристик. Национальные, религиозные и языковые меньшинства должны рассматриваться не только как какая-либо общность людей, отличающихся от остальной части населения национальными особенностями, религией или языком, а как группа людей, отличающаяся еще и другими признаками, которые образуют эту общность.

Национальные, религиозные или языковые отличия, являясь различными признаками, тем не менее, ведут к образованию понятий одного правового порядка. И национальные, и религиозные, и языковые меньшинства в правовом смысле представляют собой явления равнозначные, поскольку для международно-правового подхода в принципе безразлично, является ли это меньшинство национальным, религиозным или языковым – в международно-правовых актах эти термины всегда фигурируют вместе.

Таким образом, с точки зрения международно-правового статуса представляется не целесообразным выделять особые виды меньшинств – национальные, религиозные, языковые и др., а напротив, избрать такой подход, при котором под понятием «меньшинство» понимается любая категория самобытных групп, имеющих объединяющие признаки. Такое понимание представляется оптимальным для формирования позиции государства. Этот подход, в частности, отражен в документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ, в котором речь идет о различных меньшинствах.

Важно подчеркнуть, что само существование национальных, культурных, языковых и религиозных признаков группы не обязательно подтверждает существование меньшинства, поскольку с точки зрения международного права решение о признании меньшинствами групп на территории каждого государства остается за самим государством. То есть, меньшинства существуют там, где их наличие признано государством, в противном случае на существующие группы не распространяются международно-правовые акты и защита.

Определяющим критерием меньшинства является наличие субъективной воли и желания группы воспринимать себя меньшинством, которые основываются на собственном представлении о себе и своих интересах, намерении сохранять самобытность – свою культуру, традиции, религию или язык.

С.Томушат считает, что меньшинства – это «группы, которые до такого уровня осознают свои отличия, что пытаются сами распоряжаться своей судьбой, хотя бы частично»67. Представители меньшинств проявляют солидарность, сохраняя свои отличительные черты в течение продолжительного времени. Права на существование и самобытность неотъемлемы, их появление или исчезновение не зависит от политического положения меньшинства.

Специальный докладчик Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Х.Кабо, заявил что оно «должно найти признание в соответствии с его собственным самовосприятием, его собственным представлением о самом себе в сравнении с другими группами, причем не следует предпринимать попытки определить его на основе восприятия других групп». Согласны с Р.Мюллерсоном, что «такая характеристика, примененная к коренному населению, относится mutatis mutandis и к национальным меньшинствам»68.

Например, в ст.3 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года говориться: «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо».

Россия, ратифицируя Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года, сделала следующее заявление: «Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции».

Самосознание, особенно если нет препятствий для его выражения, является наиболее важным критерием наличия группы с особыми качествами. Государства не должны влиять на субъективный элемент. Меньшинство в соответствии со своей самоидентификацией должно быть самобытным, желать и стремиться сохранить такую самобытность, свои особенности и быть признанными другими членами этой группы в качестве ее части. В свою очередь, государство, на территории которого проживает меньшинство, должно уважать такую самобытность и содействовать ее сохранению и развитию.

Причем согласно своей воле народы могут осуществлять свои права на самоопределение в составе многонационального государства, а не в форме образования независимого государства. Критерий самобытности имеет свое значение тогда, когда стоит вопрос о желании или нежелании меньшинства быть признанным таковым.

Вместе с тем, некоторые представители меньшинств могут воспользоваться своим правом на ассимиляцию и никто не должен им в этом препятствовать. Более того, если меньшинство встречает препятствия на пути ассимиляции, то это будет дискриминацией, а не защитой самобытности меньшинств.

В ст.1 Рекомендации 1201 Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1993 года «О дополнительном Протоколе о правах национальных меньшинств в Европейской конвенции о правах человека» устанавливается, что выражение «национальные меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, имеют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством; обладают явно выраженными национальными, культурными, религиозными или языковыми характеристиками; являются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением государства в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными; стремятся сообща сохранить все то, что составляет их общую идентичность, включая собственную культуру, традиции, религию или язык.

Кроме этого, как уже упоминалось, в ст.1 Конвенции об обеспечении прав национальных меньшинств, принятой в рамках СНГ 1994 года установлено, что «под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения Договаривающейся Стороны».

Наиболее цитируемым в правовой литературе является определение понятия «меньшинства» сформулированное Специальным докладчиком Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН к 30-й сессии Ф.Капоторти. В его докладе 1979 года был представлен анализ теоретических аспектов использования этого понятия в международно-правовой практике для использования в контексте применения ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которое выглядит следующим образом: «группа, по численному составу уступающая остальной части населения и не занимающая господствующего положения, члены которой – граждане этого государства – обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка»69. Некоторые авторы даже называют это определение «классическим»70.

Другим часто цитируемым определением термина «меньшинство» является определение канадского юриста Ж.Дешена71, также представленное в Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН, согласно которому меньшинство определялось как «группа граждан одного государства, составляющая численное меньшинство и находящаяся в недоминирующем положении в этом государстве, обладающая этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличаются от тех, которые имеет большинство населения; члены этой группы обладают чувством солидарности друг с другом, мотивированные, пусть даже косвенно, коллективным желанием сохраниться как группа и чьей целью является достижение фактического и юридического равенства с большинством»72.

Определения Ф.Капоторти и Ж.Дешена являются именно международно-правовыми попытками определить термин «меньшинство». Между ними нет существенных различий. Ключевым в обоих случаях является сочетание объективных характеристик с субъективным намерением сохранить именно эти характеристики. Оба определения подчеркивают недоминирующее положение «меньшинства», которое ограничивается гражданами государств.

Предлагаем авторский вариант термина «меньшинство», как «стабильное сообщество граждан одного государства, находящееся в недоминирующем положении на территории государства, члены которого обладают отличительными национальными, религиозными или языковыми качествами, которые выделяют их из остальной части населения государства; члены этого сообщества обладают чувством солидарности друг с другом, стремятся сохраниться как самобытная группа с целью достижения фактического и юридического равенства, включая вопросы сохранения своей культуры, традиций или языка».

Как было отмечено раньше, международное право не дает юридически обязывающего определения понятия «меньшинство», однако это не значит игнорирования проблемы меньшинств международным сообществом. Исторический опыт показывает, что отсутствие определения, существенно осложняет, но не является категоричным препятствием для защиты меньшинств. Вместе с тем, выработка определения «меньшинство» в настоящее время является принципиально важным вопросом, поскольку защита меньшинств от дискриминации и преследования является одной из основных проблем международного права. Затруднения в выработке общего определения связаны в основном с широким многообразием групп, по отношению к которым употребляется термин «меньшинство», разнообразием ситуаций, в которых эти группы находятся, а также отличающимся подходом государств к этой проблеме.

Так, например, законодательство Австрии использует термин «национальные меньшинства», Конституция Испании употребляет слово «национальности», Италии – «языковые меньшинства»; в конституционном акте Швеции 1974 года – различаются «этнические, религиозные или языковые меньшинства»; Конституция Норвегии 1814 года говорит «о группе населения саами», а в Законе о Саами 1987 года уже упоминается «народ саами»; в законе КНР «О национальной районной автономии» говорится о «народах различных национальностей»; в законе Латвийской Республики 1991 года «О свободном развитии национальных и этнических групп Латвии и их праве на культурную автономию» говорится о «национальных и этнических группах»; Конституция Российской Федерации (п.1 ст.3) обращается к «многонациональному народу»73.

Определение понятия меньшинство, как правило, содержится в специальных законодательных актах государств, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих меньшинствам. Такие определения есть, например, в Законе Литовской Республики «О национальных меньшинствах» от 29 января 1991 г., в Конституционном законе Республики Хорватия «О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств» от 8 мая 1992 г., в Законе Украины «О национальных меньшинствах в Украине» от 25 июня 1992 г., в Законе Венгерской Республике № LXXVII «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам» от 3 августа 1993 г., в Законе Молдовы № 382-XV «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» от 19 июля 2001 г. и др.

Так, ст.3 Закона Украины от 25 июня 1992 г. к меньшинствам относит «группы граждан Украины, не являющихся украинцами по национальности, проявляющих чувство национального самосознания и общности между собой». В ст.1 Закона Украины содержатся гарантии соблюдения прав лиц, принадлежащих меньшинствам: «Украина гарантирует гражданам республики независимо от их национального происхождения равные политические, социальные, экономические и культурные права и свободы, поддерживает развитие национального самосознания и самовыражения. Все граждане Украины пользуются защитой государства на равных основаниях. При обеспечении прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, государство исходит из того, что они являются неотъемлемой частью общепризнанных прав человека».

Согласно Конституции Венгрии «национальные и этнические меньшинства, проживающие в Венгерской Республике, участвуют в осуществлении власти и являются государство-образующей частью венгерского народа» (абз.1, пар.68). Конституция Венгрии предоставляет национальным меньшинствам право создавать органы местного самоуправления (абз.4 пар.68). Права национальных меньшинств урегулированы в ряде законов, среди которых важное место занимает Закон №LXXVII от 3 августа 1993 г. Положения Закона «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам», охватывает национальные меньшинства армян, болгар, греков, немцев, поляков, румын, русинов, сербов, словаков, словенцев, украинцев, хорват, цыган, которые имеют равный правовой статус. Существуют комиссия в парламенте, специальные органы в системе исполнительной власти и на уровне местного самоуправления, занимающиеся проблемами меньшинств.

В соответствии со ст.1 Закона Молдовы от 19 июля 2001 г. под «лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам», понимаются «лица, постоянно проживающие на территории Республики Молдова, являющиеся ее гражданами, обладающие этническими, культурными, языковыми и религиозными особенностями, отличающими их от большинства населения – молдаван, и осознающие себя лицами иного этнического происхождения». Статья 4. Закона Молдовы № 382-XV: «Государство гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона».

В ст.1 Закона России N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. в редакции Закона России N 136-ФЗ от 10 ноября 2003 г. определяется понятие национально-культурной автономии в Российской Федерации, в котором просматривается отношение российского законодателя к термину «национальное меньшинство». Национально-культурная автономия определяется как «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в состоянии национального меньшинства на соответствующей территории на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».

В завершение раздела еще раз подчеркнем, что существование национальных, культурных, языковых и религиозных признаков группы не обязательно подтверждает существование меньшинства, поскольку с точки зрения международного права решение о признании меньшинствами групп на территории каждого государства остается за государством. Меньшинства существуют там, где их наличие признано государством, в противном случае реализация международно-правовых актов и их защита существенно затруднена.

***

Международно-правовой анализ понятия «меньшинство» в международном праве, его источники, исторические аспекты, существующие классификации и определения меньшинств показал, что назрела необходимость принятия если не нормативного, то доктринального определения понятия «меньшинство». Отсутствие в международном праве определения понятия «меньшинство» объясняется сложностью, связанной с многообразием различных аспектов существования меньшинств: исторических, географических, компактного или разрозненного проживания групп на территории государства, степени самоуправления и возможной дискриминации и т.п.



Следует признать, что отсутствие в международном праве юридически обязывающих определений различных групп лиц, имеющих особые характеристики, включая «меньшинства» создает достаточно непредсказуемую ситуацию, представляющую собой основу для обоснованного беспокойства представителей таких групп. Однако отсутствие определений терминов не означает, что государства и международное сообщество в целом игнорируют проблемы меньшинств и в настоящее время, и в исторической ретроспективе, или не предпринимают меры для их защиты.

Понятие «меньшинство» не ограничивается только международно-правовыми критериями, но именно международное право, являясь правом для всех государств международного сообщества, имеет преимущества для выработки наиболее точной формулировки термина «меньшинство». Важно подчеркнуть, что в региональных международно-правовых актах прослеживается тенденция расширения понятия «меньшинство», чем в международно-правовых документах универсального уровня и практике ООН.

Существенными признаками группы для квалификации ее как меньшинство являются: количественный критерий; критерий компактного или разрозненного проживания; критерий недоминирования; критерий наличия гражданства или постоянного проживания на территории государства; критерий самобытности, включая национальные, религиозные, языковые или культурные характеристики; критерий солидарности и общей воли меньшинства.

Количественная характеристика имеет значение в основном в политическом процессе демократического государства, но не является определяющей для понятия «меньшинство». Однако, в некоторых ситуациях можно говорить об изменении статуса меньшинства и образовании на его основе народа. Напротив критерии недоминирования, а также обладания национальными, религиозными, культурными или лингвистическими качествами; чувством солидарности; коллективной воли с целью сохранения как группы и достижения фактического и юридического равенства в обществе, являются важными для установления статуса группы.



Меньшинство – это стабильное сообщество граждан одного государства, находящееся в недоминирующем положении на территории государства, члены которого обладают отличительными национальными, религиозными, культурными или лингвистическими качествами, которые выделяют их из остальной части населения государства; члены этого сообщества обладают чувством солидарности друг с другом, стремятся сохраниться как самобытная группа с целью достижения фактического и юридического равенства, включая вопросы сохранения своей культуры, традиций или языка.

Глава 2. Международно-правовые основы защиты меньшинств

2.1. Развитие концепции защиты меньшинств в международном праве

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница