Марат Викторович Баглай Конституционное право



Скачать 10.53 Mb.
страница33/39
Дата01.05.2016
Размер10.53 Mb.
1   ...   29   30   31   32   33   34   35   36   ...   39
§ 4. Компетенция Правительства Российской Федерации

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключение говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфическими средствами и методами.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Общие полномочия. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. Правительство также осуществляет управление федеральной собственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

Бюджет и финансы. Правительство РФ — соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Правительству РФ вменено ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и проч.). Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Работа над составлением проекта федерального закона о бюджете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на различные по своему статусу органы: Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Эти органы осуществляют контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, а также контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

В соответствии с Конституцией Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное направление деятельности Правительства, тесно связанное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями частнопредпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внешнеэкономическим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.

Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, осуществляются меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения.

Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство определяются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры, реализуются приоритетные национальные проекты. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства.

Управление федеральной собственностью. Правительство РФ осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Правительство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Некоторые конкретные полномочия сформулированы в федеральных законах. Так, Федеральный закон «Об обороне» закрепляет полномочия Правительства в области обороны в 27 пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.

Согласно Федеральному закону «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» Правительство РФ принимает решение о направлении в этих целях гражданского персонала на добровольной основе, а также организует направление и обеспечение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и постановления Совета Федерации Федерального Собрания.

Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. В общей форме они определены в Законе РФ «О безопасности».

Правительство руководит органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти федерации и ее субъектов. В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 1 декабря 2005 г.), оно координирует деятельность ФСБ в части взаимодействия с другими органами исполнительной власти.

Правительство РФ не осуществляет руководство внешней политикой, поскольку это конституционная функция Президента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию.

Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.

§ 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года. Этим же постановлением утверждено Положение об Аппарате Правительства РФ.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно названному Закону рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Деятельность Правительства осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действия Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Правительства планируются, как правило, поквартально.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участникам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правительства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства,оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Правительства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным конституционным законом для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглавляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секретариаты Председателя и его заместителей; департаменты: административный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Правительства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости и другими организациями. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительство, как правило, за 30 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента РФ по подготовке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты планов законопроектной деятельности проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официальные представители Правительства, назначаемые распоряжениями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическим обоснованием принимаемых решений; перечнем актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юстиции. Председатель Правительства может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполнителя. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством.

Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц.

Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансовоэкономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции.

Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство.

Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам финансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законодательной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заключение без финансово-экономического обоснования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 года признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, дающего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в таком случае заключению Правительства «придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ставится в зависимость не от воли субъекта законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекта, подготовленные к внесению, и тем самым — конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке давать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правительство получает запросы от палат Федерального Собрания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме.

К членам Правительства также обращаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.

Члены Правительства, согласно Федеральному конституционному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Принятые Государственной Думой в первом чтении законопроекты, поступившие в Правительство, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в соответствующие палаты Федерального Собрания.



Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ.

Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.

В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.

В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.

В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу — о мерах по его выполнению.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представителями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости —с Министерством юстиции РФ. Представители Правительства при необходимости координируют свои действия с полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.

Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.

Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости —в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов.

По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.

Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.

§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Конституционно-правовая природа. Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.

Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ.

Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Обязательный характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность распространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного характера актов Правительства РФ следует вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнительной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.

Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.

Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта закону, примет решение в соответствии с законом.

Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Федеральным конституционным законом установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Здесь, однако, необходимо правильно понимать пределы компетенции судов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 года отметил, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны.

В случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, Верховный Суд РФ не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, то есть Конституционным Судом РФ.

Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» не позднее 15 дней со дня их подписания. При необходимости немедленного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература». Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.



1   ...   29   30   31   32   33   34   35   36   ...   39


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница