Марат Викторович Баглай Конституционное право



Скачать 10.53 Mb.
страница2/39
Дата01.05.2016
Размер10.53 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   39
Глава 2. Источники и система конституционного права

§ 1. Источники конституционного права

Нормы конституционного права находят свое выражение в различных формах, которые обычно именуются источниками.

Эти источники носят как писаный, так и неписаный характер, они состоят из нормативных правовых актов, общих принципов права, естественного права, обычаев, судебных прецедентов и определенных международно-правовых актов. Образуемая при этом иерархическая система обеспечивает необходимое для правоприменения соотношение различных источников между собой по степени юридической силы, их приоритетности.

Источники конституционного права (конституция, закон, указ и другие правовые акты) характерны практически для всех институтов конституционного права, и не следует думать, что каждому институту соответствует какая-то одна форма. Так, институт исполнительной власти регламентируется в форме конституционных норм, законов, указов Президента, решений Конституционного Суда. То же можно сказать о каждом институте.

Формы конституционного права составляют систему, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношению к другим (например, Конституция по отношению к закону или указу Президента, а закон по отношению к указу Президента и постановлению Правительства). Далеко не безразлично, в какой форме реализуется правовая норма, регулирующая те или иные отношения, тут должен быть жесткий порядок, чтобы предупредить «войну» источников. Например, постановлением Правительства или даже законом нельзя расширять основные полномочия исполнительной власти (для этого требуется принять поправку к Конституции в соответствии с предусмотренной процедурой). Другой пример: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются только федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70), а статус столицы Российской Федерации — обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 70). Соблюдение порядка оформления правовых предписаний является важным условием конституционной законности.

Признание того или иного акта источником права влечет за собой определенные правовые последствия. Это значит, что такой акт может порождать для граждан какие-то права и обязанности, а следовательно, гражданин вправе требовать защиты своих прав в судебном порядке. Специфика форм, которые присущи нормам конституционного права, не только в их содержании (поскольку конкретному содержанию, как правило, соответствует своя форма), но и в процедуре принятия соответствующих норм.

Закрепление основных прав и свобод граждан, например, может осуществляться только Конституцией и только в соответствии с установленным порядком ее принятия и изменения.

Когда об источниках права говорят как о форме правовых актов, то обычно используют термин «источник права в юридическом смысле». Таким путем это понятие отграничивается от понятия «источник права в материальном смысле», под которым понимаются материальные источники формирования права, то есть условия жизни людей и общества. Эта политическая категория была внедрена в юридическую науку марксистским историческим материализмом для того, чтобы подчеркнуть «неидеалистическую» природу права, материалистический детерминизм его развития. Никакого полезного, прикладного значения для понимания конституционного права она не представляет.

Источники конституционного права образуют две основные сферы: естественное право и позитивное право.

Естественное право. Право нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву. Это тем более верно в отношении конституционного права, которое призвано охранять свободу человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права.

Естественное право включает совокупность прав и свобод, исторически признанных человечеством как неотъемлемо присущие каждому человеку от рождения. Эти права и свободы не зависят от воли государства и не являются даром с его стороны.

Напротив, государство связано этими первичными нравственными и разумными императивами и обязано признавать, соблюдать и гарантировать их.

Понимание естественного права как внутренне присущих человеку (от природы) состояния свободы и определенных неотъемлемых прав сложилось еще в античном мире. Эту идею развивал Аристотель и другие великие мыслители. В римском праве, в котором было развито позитивное право (гражданское право), тем не менее признавалось и естественное право. Цицерон, например, прямо заявлял, что нельзя считать законом тот закон, который противоречит естественному праву.

Естественное право обусловило главные цели демократических революций, происшедших в Европе и Америке в XVII— XVIII веках, и было положено в основу концепции правового государства, до сих пор определяющей положение государства в раз витых странах. Марксизм решительно отвергал естественное право, полагая, что не может быть права, порождаемого природой и разумом, и что в государстве может быть только одно право, создаваемое этим же государством. Понятно, что такая трактовка ликвидировала барьер на пути создания тоталитарного государства с его системой отрицания свободы и бесправием людей.

В России идея естественных прав нашла свое выражение в Декларации прав и свобод человека (принята 5 сентября 1991 г.), в которой говорится о «естественных, неотъемлемых и ненарушимых правах и свободах». Конституция 1993 г. (ч. 2 ст. 17) устанавливает, что ≪основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Признается также, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Аналогичные концептуальные подходы к правам и свободам содержатся в конституциях многих стран.

В наше время естественное право повсеместно получило широкое признание, и общечеловеческие идеалы приобрели ясную правовую форму. Поэтому, казалось бы, ссылки на естественную свободу, справедливость, неотъемлемость ряда прав как гарантий или оправдания тех или иных поступков человека уже не столь важны. В нынешней Конституции РФ, например, четко закреплены все основные естественные права (на жизнь, на неприкосновенность личности, на частную собственность, свободу слова и др.). Это значит, что позитивное право все больше сливается с естественным правом.

Однако естественное право сохраняет свое значение для защиты прав человека. Своей деятельностью люди порождают новые и новые общественные проблемы, правовое разрешение которых, связанное с необходимостью принятия большого числа правовых норм, иногда означает ограничение конституционной свободы человека. Сохранение демократии поэтому нуждается в постоянном напоминании государству о существовании определенного минимума незыблемых прав человека, которые никогда не могут быть принесены в жертву целесообразности. Естественное право должно оставаться основой правосознания граждан, законодателей, чиновников, судей, незримо присутствуя в процессе применения позитивного права.

Естественное право обнаруживает свою важную грань при религиозном подходе к сущности человека и государства. Еще мыслители Средневековья (в частности, Фома Аквинский), преодолев отрыв античных философов от божественной природы естественного права, увязали его с христианством. Современная христианская демократия рассматривает состояние свободы как естественное, то есть дарованное человеку Богом вместе с жизнью.

И несмотря на светский характер современных западных государств, они в целом принимают эту трактовку и воспринимают естественное право как высокую духовную ценность, морально обеспечивающую неотчуждаемость прав человека. Утверждение такого подхода очень важно для укрепления молодой российской демократии, тем более что это не противоречит и другим российским конфессиям.

Не менее важна роль естественного права как гарантии против антидемократической активности определенных политических сил, стремящихся к реставрации тоталитаризма. Понятно, что в случае прихода к власти этих сил для них не составит большого труда изменить Конституцию и реформировать позитивное право. И только естественное право, если оно признается источником конституционного права, может стать основой для осознания народом неправомерности подобного рода «реформ» и спасения своей свободы. Естественное право должно признаваться как высший императив для парламента, президентской, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.

Превентивное воздействие неотъемлемости определенных прав и свобод человека служит опорой существования свободного гражданского общества, гарантией от поворотов вспять.

Пока же все призывы к приоритету позитивного права, к чисто «нормативистской» трактовке права при всей важности соблюдения писаного права объективно препятствуют глубокой демократической реформе права в интересах укрепления прав и свобод человека. В плоть и кровь народной жизни должна войти истина: если закон противоречит естественному праву, он ничтожен.

Конституции. Среди источников позитивного конституционного права важнейшее место занимает конституция. Это основной закон всякого государства, хотя в писаной форме его может и не быть (Великобритания). Однако конституция может формально существовать, но практически не играть никакой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные структуры власти (тоталитарные государства). Для демократии главное заключается в установлении реального конституционного строя (конституционализма), основанного на принципах естественного права и правового государства.

Конституция устанавливает наиболее важные нормы и принципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулирование в различных формах. Но определенные нормы конституции могут иметь прямое действие, т. е. для своего применения не нуждаются в дополнительном регулировании. В ряде стран (в частности, во Франции) к конституции примыкают органические законы, которые принимаются в развитие ее бланкетных предписаний. Конституция всегда предусматривает особый порядок изменения ее статей, в чем проявляется ее исключительность по сравнению с обычными законами.

В России действует Конституция, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Наряду с этой, федеральной, Конституцией действуют конституции республик, входящих в состав Российской Федерации. Это обычно для любого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их территории. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции), а это означает, что конституции республик, некоторые из которых приняты до принятия федеральной Конституции, должны тем не менее соответствовать последней и не противоречить ей. Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).

Законы. По российской Конституции предусматривается издание Федеральным Собранием федеральных конституционных законов, которые, безусловно, являются источниками конституционного права, и федеральных законов, из которых такое значение имеют только законы конституционно-правового содержания (т. е. регулирующие применение прав и свобод человека и гражданина, устройство государственной власти). Понятно, что парламентом издается и много других законов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права являются постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вытекает, что постановления палат могут иметь нормативный характер.

Конституция не дает четкого критерия для различения конституционного и обычного федерального закона, но определяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108).

Конституцией указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией. Конституционные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия государства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения — ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения — ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, предусмотренным Конституцией; этих вопросов 15, но приняты пока не все федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы не могут изменять Конституцию и не являются частью Конституции.

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение гражданства — ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства — ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии только обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образования высших судебных органов — федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Видимо, конституционная практика, пока еще недостаточная после сравнительно недавнего принятия Конституции, со временем выявит конкретную значимость такого подхода, пока же приходится исходить из стремления конституционного законодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным по сравнению с другими органами власти.

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующие конституциям и уставам субъектов Федерации.

В отличие от конституций, действовавших в предшествующие годы, нынешняя Конституция не предусматривает создания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховного Совета, который имел право издавать акты, по своей юридической силе приравненные к закону. Действующие в современном Федеральном Собрании органы палат осуществляют только организационные функции и не вправе издавать акты общенормативного характера.

Договоры и соглашения. Следует различать международные договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет международного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта конституционная норма приобретет ведущее значение, когда состоится вступление России в Европейский Союз, в котором действует наднациональный парламент, обладающий законодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входящей страны.

Включенная в Конституцию РФ формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и «некоторые другие», но даже универсальное признание какой-либо нормы (то есть подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте ратификации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные принципы и нормы международного права», а если существуют, то каково их содержание?

Весьма многозначительна конституционная формула о примате договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о том, что в иерархии источников права ратифицированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.

Заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных договоров, порядок присоединения Российской Федерации к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекращение и приостановление действия международных договоров.

Закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Международный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмотра ее положений, можно предположить, что «неконституционные» договоры будут заключаться крайне редко.

Дела о соответствии Конституции РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного права относятся правовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия, а также Договор о создании Союзного государства России и Белоруссии (1999 г.) и акты других объединений части государств СНГ и России. Правовые акты конституционного характера в будущем будут приниматься Межпарламентской ассамблеей, Парламентом Союзного государства России и Белоруссии и соответствующими исполнительными и судебными органами. Процедура их принятия и юридическая сила пока не определены.

Для практики Российской Федерации характерны внутренние договоры и соглашения. Источником конституционного права остается Федеративный договор от 31 марта 1992 г., которым были разграничены предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Но этот Договор, как и другие договоры между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, действует только в случае соответствия его положений положениям Конституции РФ. В 1990-е гг. около 40 субъектов РФ заключили договоры с Российской Федерацией о разграничении полномочий (многие положения этих договоров были спорными), но в 2001—002 гг. большинство субъектов РФ от этих договоров отказались.

Декларации. В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Они были приняты высшим законодательным органом страны того времени — Съездом народных депутатов. В 1990-е гг. декларации о государственном суверенитете принимались некоторыми республиками в составе Российской Федерации, но после постановления Конституционного Суда РФ (2000 г.), признавшего положения о суверенитете республик в их конституциях не соответствующими Конституции РФ, эти декларации утратили силу.

Декларации обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, можно сделать вывод, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты принимаются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением законодательного процесса (создание комиссий и комитетов, порядок прохождения законопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Такие акты обычны для главы государства в любой стране. В Конституции РФ указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, то есть могут быть отменены федеральным законом.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые — это акты применения Президентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, Президент издает нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы. Противники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет юридических оснований, так как речь идет об актах явно временного характера и легко отменяемых путем принятия законов.

Распоряжения Президента сравнительно редко носят нормативный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. внесло серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в редакции от 13 августа 1998 г.).

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ. Поскольку Правительство осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции). Но не все постановления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительственные акты являются подзаконными актами, то есть должны соответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительством РФ регламента своей работы, но такой документ Правительством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства РФ являются обязательными для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также правовыми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. Например, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество органов, регулирующих имущественные отношения. Однако для того, чтобы такие акты имели правовые последствия, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях.

Судебные решения. К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ, то их решения в силу конституционного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституции и федеральному закону, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, то есть быть обязательными для решения дел нижестоящими судами. Судебный прецедент вообще не признается у нас источником конституционного права, это характерно только для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты играют важную роль в единообразии судебной защиты прав и свобод граждан на всей территории государства.

Но объем и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. была признана конституционной практика вынесения решений судами общей юрисдикции об объявлении недействующими законов субъектов РФ, противоречащих федеральным законам. Верховный Суд при определенных условиях вправе отменять постановления Правительства РФ, он принимает к производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значение. И хотя прецедентная сила этих решений в стране не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права.

Таким источником, например, является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.

Правовые акты СССР и РСФСР. Некоторые из этих актов являются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в постановлении Верховного Совета РФ о ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 12 декабря 1991 г. установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, ее законодательству и настоящему Соглашению.

«Заключительные и переходные положения» Конституции 1993 г. (раздел второй) устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Сохраняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР, а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других правовых актов число их постоянно убывает.

Акты органов местного самоуправления. Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов.

В конституционном праве ряда зарубежных государств в качестве источника конституционного права признают обычаи и доктрины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со структурой права, сложившейся исторически. Но в российской конституционно-правовой теории и практике это пока не находит признания.



§ 2. Система конституционного права

Критерием для образования системы конституционного права являются не его источники, а институты, т. е. группы норм, регулирующие относительно самостоятельные сферы конституционно-правовых отношений. Каждый конституционно-правовой институт включает несколько различных источников. Например, институт президентства состоит из норм, закрепленных в Конституции, законах, постановлениях Конституционного Суда, а институт исполнительной власти — из тех же источников плюс указы Президента и т.д.

Система конституционного права объективно обусловлена самим характером этого права, она разделяет нормы по институтам, но не устанавливает непроницаемых преград между институтами — напротив, создает принципы их взаимодействия между собой, чем обеспечивается единство конституционно-правового регулирования. Система права, говоря образно, наводит своеобразный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, располагая правовые институты и нормы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, коридоры, лестницы для сообщения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнообразны размеры квартир и внутренние коммуникации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым выступают единые принципы конституционного права: суверенитет народа, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разделение властей, независимое правосудие, правовое государство.

Первичное и самое общее деление правовых норм на институты устанавливает Конституция. Ее разделы — это первооснова для создания системы конституционного права. В ходе исторического развития появляются все новые правовые институты, однако они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную конституционную норму. Внутри же основных институтов образуются подсистемы, состоящие из еще более узких институтов.

В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конституционного права полностью не совпадают, система конституционного права при определенных условиях может сложиться и развиваться даже без писаной конституции, как это имеет место в Великобритании.

Система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их основными внутренними подразделениями (подсистемами):

•основы конституционного строя;

•права и свободы человека и гражданина;

•федеративное устройство;

•избирательная система (избирательное право);

•президентская власть;

•законодательная власть;

•исполнительная власть;

•судебная власть;

•государственная власть в субъектах РФ;

•местное самоуправление;

•порядок внесения поправок и пересмотр Конституции РФ.

§ 3. Коллизии в конституционном праве

Сколь совершенной ни была бы система конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимосвязь ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что, конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стремление законодателя установить правовой порядок для разрешения коллизий.

Коллизии порождаются разными причинами: юридико-техническим несовершенством законотворческой работы, столкновением новых и старых законов, отсутствием координации правотворчества субъектов федераций, судебными ошибками, произвольным толкованием конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т. д. Не следует забывать, что позитивное право творят представители политических сил с различным правосознанием, вследствие чего, например, нормы права неизбежно приобретают компромиссный характер, входя в противоречие с отдельными действующими правовыми нормами.

Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может порождать столкновение толкований правомерности тех или иных действий как отдельных лиц, так и государственных органов.

Для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом. Однако они сравнительно просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться примат естественного права, хотя само это право в содержании своих отдельных норм тоже может порождать столкновение трактовок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней, чем больше они угрожают реализации основной функции конституционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.

Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции. В условиях острой политической борьбы, неясности конституционных формулировок и неразвитости практики общественного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конституционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетенции — постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создания сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство принятой в том или ином государстве формы правления, ее конституционного закрепления; отсюда постоянная потребность в улучшении законодательной техники и поднятии общего уровня конституционно-правовой теории.

Наиболее частой коллизией является противоречие между законом и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих коллизий —принцип приоритета закона —часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесообразность. Столь же часты коллизии федерального закона и законов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафиксирован в Конституции РФ. Однако стремление власти к наиболее целесообразному решению тех или иных проблем нередко создает обстановку, при которой даже прямые нарушения Конституции не сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм — тяжелое наследие ушедшей тоталитарной системы.

Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право) привлекают внимание науки российского конституционного права. Их актуальность во многом объясняется тем, что в России складывается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и единство правовых норм. Пытаться предотвратить все коллизии — это все равно, что остановить жизнь, но определить

пути их мирного преодоления на перспективу — важная задача науки и практики конституционного права.

§ 4. Ответственность в конституционном праве

Ответственность в конституционном праве устанавливается совокупностью правовых принципов и норм, предусматривающих воздействие на органы государственной власти и должностных лиц в случае нарушения конституции и других норм конституционного права (конституционные деликты). Целью такого воздействия является недопущение нарушений или восстановление нарушенных правовых положений.

Основы ответственности за нарушение конституции, обеспечения прямого действия конституции, законов, устранения несоответствия одних актов другим обычно устанавливаются самой конституцией. Этому служит принцип верховенства конституции, исключающий легитимность любых правовых актов, противоречащих конституции. Властными полномочиями для обеспечения верховенства наделяются глава государства, выступающий как гарант конституции, правительства, судебные органы. Важную роль играет конституционный контроль, обеспечивающий соответствие правовых актов конституции страны. В ряде государств для обеспечения единства правового поля учреждены прокуратура, уполномоченный по правам человека, ведомства по охране конституции. Полномочия этих органов, составляющие механизм защиты конституции и законов, предусматривают возможность применения определенных мер воздействия к органам власти и должностным лицам. В своей совокупности эти полномочия служат гарантией защиты прав граждан, сохранения конституционного строя и законности, а также защиты от злоупотребления властью, нарушения пределов компетенции органов власти, возможности узурпации власти и т. д.

От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут граждане и должностные лица по другим отраслям права (уголовному, административному, гражданскому). Так, например, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина РФ, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.

Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется.

В тоталитарном государстве ответственность носит формальный характер и распространяется на несущественные государственно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Ответственность должна распространяться на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент РФ, например, несмотря на то что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным Собранием, которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ. Федеральными законами установлена ответственность представительных органов и глав администраций субъектов РФ и местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, которые признаны судами противоречащими Конституции РФ. Законами также предусмотрена возможность применения в определенной процедуре мер воздействия вплоть до роспуска представительных органов и отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав администраций местного самоуправления.

Конституционно-правовая ответственность иногда представляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно-правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незаконных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет определенную ответственность перед Федеральным Собранием, которое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд.

Как видим, такие формы ответственности наступают за конкретное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ санкций не предусматривает.

В 1990-е годы в связи с коренной демократизацией государственного строя России получила распространение ответственность государства перед гражданами за совершенные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. были реабилитированы и восстановлены в правах миллионы граждан, пострадавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам выплачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны незаконными и преступными репрессивные акты против народов, подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Тем самым признается, что правонарушения могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда наступает ответственность государства за свои действия. Это, разумеется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному государству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть распространена на виновных должностных лиц. Однако важно, чтобы демократическое правовое государство теоретически предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений антидемократических сил.

Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с реализацией гражданами своего конституционного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституционных обязанностей, например обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции).

Конституционная ответственность чаще всего носит политический и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика может оказаться вполне достаточным наказанием за антиконституционные действия.

Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил.

Поэтому конституционная ответственность часто выполняет скорее профилактическую функцию. В процессуальных формах эта ответственность устанавливается только судебными органами.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   39


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница