Лоббизм в бюджетном процессе США



страница2/3
Дата30.10.2016
Размер0.5 Mb.
1   2   3

Практическая значимость. Понимание сущности деятельности заинтересованных групп как субъектов бюджетного лоббизма, их целей, форм и методов влияния является важным обстоятельством, требующим учета при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах, в частности, результатов выборов в Конгресс США и президентских кампаний. Так, по мнению наблюдателей, чрезмерная активность ряда конгрессменов в обеспечении заинтересованных групп разного рода специальными проектами негативно сказалась на их электоральных перспективах на промежуточных выборах в Конгресс США 7 ноября 2006 г.

Кроме того материалы, проанализированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы для разработки учебных курсов по политической системе США, а некоторые практические наблюдения относительно форм и методов лоббирования в бюджетном процессе США могут представлять определенный интерес для российских структур, планирующих участвовать в бюджетном процессе США.



Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Бюджетный лоббизм представляет собой обособленную часть американского лоббизма, которая выполняет свою функцию в политической системе. Специфика этого вида лоббирования заключается в том, что он имеет характерный только для него набор точек доступа к бюджетному процессу; методы, используемые заинтересованными группами при продвижении своих интересов, также имеют свои индивидуальные особенности: в частности финансирование избирательных кампаний имеет значение только в тех случаях, когда элита уже выработала консенсус по вопросу о распределении бюджетных ассигнований. Все категории федеральных расходов – от внебюджетных фондов, программ государственного страхования, до специальных проектов и кредитных поручительств – являются формами реализации бюджетного лоббизма.

  2. Основная же функция бюджетного лоббизма в политической системе США заключается в том, чтобы обеспечивать взаимосвязь деловых, социальных, научных, культурных элит с одной стороны, и политических - с другой. Первые пополняют избирательные фонды вторых денежными средствами, а вторые в ответ направляют федеральные средства на счета первых. Все это усугубляется двухгодичным электоральным циклом, относительно небольшой ролью партий в финансировании кампаний отдельных кандидатов, и мажоритарной избирательной системой, резко локализующей интересы политиков.

  3. Бюджетный лоббизм расширяется значительно быстрее лоббизма в целом. За период с 1998 по 2007 гг. количество участников бюджетного лоббизма выросло на 157%, тогда как численность всех лоббистов - на 66%.

  4. Бюджетный сегмент лоббизма более устойчив к колебаниям электорального цикла. Количество регистраций новых лоббистов в 1998-2007 гг. увеличивалось в год после выборов и снижалось непосредственно в год выборов, тогда как бюджетные лоббисты менее подвержены этой закономерности.

  5. В количественном отношении бизнес не является доминирующим игроком в бюджетном лоббизме. Более того, в 1998-2004 гг. доля корпораций среди всех участников этого процесса снизилась, тогда как доля образовательных, научных и культурно-просветительских организаций, а также штатных и местных органов власти несколько возросла. При всем этом, 60% федерального бюджета США направляется на «человеческие ресурсы».

  6. Анализ зарубежного лоббизма позволяет выделить четыре его модели. За основания деления в данной классификации приняты два параметра: соотношение политической и экономической составляющих в структуре лоббистских интересов и характер межгосударственных отношений. Первая модель - израильская, которая применима к Польше, Украине, Грузии, (низкий товарооборот, преобладание политических вопросов, крайне тесные союзнические отношения, которые порой носят вассальный характер). Вторая модель - китайская ((при допущении, что Тайвань де-факто не является частью КНР), параметры: высокий товарооборот, практически отсутствие политических компонентов лоббизма, независимая внешняя политика). Третья - японская, применимая также к Великобритании, (баланс обоих компонентов лоббизма, при фактически зависимом характере межгосударственных отношений) И, наконец, французская модель, которой придерживается и Канада (баланс экономики и политики, при свободе выбора внешнеполитического курса). Успешное продвижение российских интересов может быть связано со следованием французской модели, что предполагает изменение роли экономики России в международном разделении труда.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретические интерпретации бюджетного лоббизма в США» представлен разбор основных концепций лоббизма в бюджетном процессе. В первом параграфе «Универсализм как продукт теории рационального выбора» представлены истоки этого направления, которые заложены работой Э. Даунса «Экономическая теория демократии», затем показано применение теории рационального выбора к анализу бюджетного лоббизма. Анализ исследуемого феномена американскими политологами проводится через призму деятельности конгрессмена и его мотиваций. Соответственно предметом моделирования является процесс принятия решений по бюджету в Конгрессе США. Выдвигается концепция универсализма, призванная объяснить нередко единогласный характер голосований по разного рода специальным проектам. (за весь период администрации Дж. Буша мл. его вето было преодолено только дважды: по биллю о транспорте и законопроекту о гидротехнических работах, которые представляли собой совокупность специальных проектов, бенефициарии которых расположены во всех избирательных округах Америки). Далее в параграфе рассматриваются разнообразные мнения политологов, уточняющие, модифицирующие, а то и отвергающие те или иные положения теории рационального выбора.

Основной вопрос для исследователей, работавших в рамках универсалистской трактовки, заключается в том, почему в действительности зачастую имеют место универсалистские коалиции при голосованиях за распределительные законопроекты, а не минимально выигрышные. К. Шепсл и Б. Вейнгаст объясняют эту особенность тем, что многие конгрессмены могут затормозить прохождение законопроекта, поэтому их включение в число бенефициариев является необходимым. Д. Соххерр-Хэдвигер предлагает другое объяснение – приверженность конгрессменов общественным интересам, а не личную финансовую заинтересованность. Дж. Бьюкенен и Й. Йун считают, что при отсутствии центра принятия решений, в отношении вопросов с множественными вариантами решения, универсализм служит средством блокирования возникновения альтернативных коалиций.

Во втором параграфе «Партийный конфликт» как фактор бюджетного лоббизма» рассматривается литература, акцентирующая внимание не на конгрессмене как основной детерминанте бюджетного лоббизма, а на политической партии. Толчком для роста интереса к проблематике политических партий стала «республиканская революция» Н. Гингрича и ее последствия для различных аспектов практики лоббизма в бюджетном процессе. Дж. Олдрич и Д. Родс в рамках своей концепции «конвенционального партийного правления» утверждали, что политические партии не стремятся воздействовать на выработку политического курса по всем направлениям, а ограничиваются несколькими приоритетными сферами. А. Диксит и Дж. Лондрейган путем математического моделирования постулировали, что в случае равенства партий в способности финансировать нужды электората приоритет в получении федеральных средств будут иметь группы с большим количеством умеренных, группы с идеологически неангажированными членами, и группы с преобладанием граждан из нижней страты общества. Если одна партия имеет преимущество в контроле бюджетных потоков над другой, то каждая из них будет обеспечивать федеральными ассигнованиями, прежде всего, свой базовый электорат. Р. Альварез и Дж. Сэвинг установили, что политические партии порой используют разные формы реализации бюджетного лоббизма: демократы предпочитают программы адресной помощи, а республиканцы – программы условных обязательств (государственные займы, кредитные поручительства, федеральное страхование). С. Балла, Е. Лоуренс на основе статистического анализа специальных проектов в сфере высшего образования установили, что округа конгрессменов обеих партий получают одинаковое количество специальных проектов, при этом стоимость проектов партии меньшинства ниже, чем партии большинства. В целом же литература о политических партиях в бюджетном процессе не дает целостной картины, а разрабатывает отдельные нюансы участия политических партий в распределении федеральных ассигнованиях.

В третьем параграфе «Интегративные модели бюджетного лоббизма» рассматриваются концепции Р. Стейна и К. Биркерса, а также Т. Лоуи. Наибольшую эвристическую ценность представляет трактовка Т. Лоуи В качестве исходных положений – аксиом – на которых строится его интерпретация были предложены следующие: 1. типы отношений между людьми определяются их ожиданиями, т.е. тем что они намерены достичь во взаимоотношениях с другими людьми, 2. в политике ожидания детерминированы результатами государственной политики, 3. поэтому политические отношения определяются типом государственной политики. Следовательно, каждой категории государственной политики соответствует отдельный вид политических взаимоотношений.

В качестве основания деления в своей классификации типов государственной политики Т. Лоуи избрал ожидаемое воздействие государственной политики на общество. Новизну своего подхода, по контрасту с плюралистической концепцией, которая исходит из предпосылки о единой структуре власти для каждого типа государственной политики, ученый видит в выдвижении функциональных категорий. Таковых три – распределительная, регулятивная и перераспределительная. В настоящей диссертации, исходя из ее целей, рассмотриваются первый и третий типы. Каждый из них имеет свою собственную политическую структуру, процесс, элиты и групповые отношения. При этом исследователь осознает ограниченность и условность предлагаемой классификации. А именно, отмечается, что в долгосрочном плане вся государственная политика может рассматриваться как перераспределительная, поскольку в перспективе часть людей всегда платит в качестве налогов большую сумму, чем получает в виде предоставляемых государством общественных благ20.



Однако в краткосрочной перспективе определенные типы государственных решений могут быть приняты без учета ограниченности ресурсов, и именно этот вид политики ученый именует распределительной. Она, по мнению Т. Лоуи, была фактически единственным типом национальной внутренней политики с 1789 по 1890 гг. Ныне к этой категории относятся программы строительства мостов и плотин, шоссейных дорог, оборонные закупки и т.п. «Распределительная политика характеризуется легкостью, с которой она может быть расчленена на отдельные составляющие, каждая из которых более или менее независима от других компонентов и любого общего принципа»21. По сути, признает Т. Лоуи, этот тип политики вовсе не является политикой, а представляет собой совокупность отдельных, крайне индивидуализированных решений, которые в своей совокупности, со значительной долей условности, могут рассматриваться в качестве некоего политического курса. Важной особенностью распределительной политики является то, что победитель, получивший свой кусок казенного пирога, не находится фактически в конфронтации с проигравшим, поскольку наиболее влиятельные представители этой категории вполне могут быть удовлетворены в ходе последующего распределения бюджетных средств. С точки зрения властной структуры этот тип государственной политики, по мнению Т. Лоуи, наиболее адекватно вписывается в рамки интерпретации заинтересованных групп, предложенной политологом Е. Шаттшшнейдером. При этом Лоуи выступает против отнесения Шаттшнейдера к «отцам-основателям» плюралистической теории политики. Шаттшнейдеровский анализ выявил крайнюю степень индивидуализации участников распределительной политики, где каждая фирма выступает сама за себя. «Конгресс ищет политической поддержки, благоволя всем интересам, которые достаточно сильны, чтобы создать значительное сопротивление. Политики становятся крайне восприимчивы к соображениям равноправия, беспристрастности, единообразия, прецедента, умеренности» ко всем влиятельным участникам распределительной политики22. Безусловно, для достижения своих целей потенциальные бенефициарии государственных программ порой объединяются в коалиции, но причиной их создания является не достижение неких общих целей, но сугубо конкретных, выражающихся в долларах и центах для каждого конкретного участника распределительной политики. Концепция Т. Лоуи представлена в схеме 1.

Схема 1. Типы государственной политики и политических отношений

Тип государственной политики

распределительная

перераспределительная

Основные политические субъекты

Физические лица, фирмы, корпорации

Ассоциации

Взаимоотношения между субъектами

Лог-роллинг, взаимное невмешательство

Конфликт, классовая идеология

Характер властной структуры

Безконфликтная элита с группами поддержки

Конфликтная элита (элита и контрэлита)

Стабильность структуры

Высокая

Высокая

Основной субъект принятия решений

Комитеты конгресса и/или федеральное ведомство

Исполнительная власть, ассоциации

Субъект исполнения

Ведомство в лице его функционального подразделения

Ведомство в лице его центрального аппарата (наличие изощренной системы нормативных подзаконных актов)

Источник: Lowi T. J. American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory // World Politics. 1964. – Vol. 16.,#4. - P. 712.

Перераспределительная политика по степени своего влияния на общество сильно отличается от ранее рассмотренного типа политики. Здесь речь идет о целых социальных классах. «Они, грубо говоря, имущие и неимущие, большие и маленькие, буржуазия и пролетариат. Цель перераспределительной политики - не использование собственности, но сама собственность, не равное обращение, а равное обладание, не поведение, а бытие»23. Властная же структура этой категории государственной политики, по мнению Т. Лоуи, лучше всего вписывается в элитистский подход к политике.

Во второй главе «Институциональные аспекты бюджетного лоббизма» предметом анализа являются правила функционирования лоббизма в бюджетном процессе США. В первом параграфе «Правовое регулирование лоббистской деятельности» рассматриваются все нормативно-правовые акты, регулирующие американский лоббизм: Закон 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности», с поправками 1998 и 2007 гг.; Закон 1938 г. «О регистрации иностранных агентов»; Статьи 4911 и 162(е) Налогового кодекса 1986 г.; Статья 1352 Свода законов США. Важно отметить, что только две страны – США и Канада имеют законодательство, регулирующее лоббизм. Закон 1995 г. представляет собой более совершенный нормативно-правовой акт по сравнению с законом 1946 г. о лоббизме. Отмечаются основные проблемы правоприменительной практики. Во-первых, к ним относится 20% временной порог как критерий профессионализма лоббиста. Несложно представить себе ситуацию, когда влиятельный вашингтонский юрист, сделав пару звонков, добивается решения нужной проблемы, не затратив на это 20% своего рабочего времени24. По действующему закону он не должен отчитываться о своей деятельности. Во-вторых, контакты с военными чиновниками ниже ранга 0-7 (бригадный генерал, контр-адмирал) не являются лоббистскими де-юре, а соответственно, лицо, воздействовавшее на менее высокопоставленных служащих, не обязано регистрироваться. В-третьих, непрямой лоббизм не регулируется законом 1995 г. В-четвертых, организация, лоббирующая собственные интересы, может использовать определения лоббизма из Налогового кодекса при вычислении своих лоббистских расходов. В-пятых, в полугодовых отчетах указывается не лицо, с которым лоббист вступал в контакт, а всего лишь его место работы. В-шестых, выступления на слушаниях в комитетах Конгресса выведены из понятия лоббистский контакт. В-седьмых, отсутствие эффективной системы контроля за ходом реализации лоббистского законодательства. В совокупности все эти факторы снижают количество и информативность представляемых отчетов и регистрационных форм.

Во втором параграфе «Точки доступа к бюджетному процессу» рассматриваются основные элементы политической системы США, которые используются заинтересованными группами для продвижения своих бюджетных интересов. Точка доступа – это одна из ключевых категорий в политическом анализе, под которой понимается «любой элемент политической системы (государственный орган или его подразделение, фракция в парламенте, выборы, депутат или другое должностное лицо, юрисдикция, полномочия и т.п.), который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с несколькими другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную или определяющую, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта»25. Интервьюирование бывших сотрудников Административно-бюджетного управления при президенте США позволило выявить новацию администрации Дж. Буша мл: учреждение Совета по рассмотрению бюджета (Budget Review Board) под председательством вице-президента Р. Чейни, (при предыдущих администрациях эту функцию брал на себя лично президент США). Основной задачей этого органа стало разрешение конфликтов между главами министерств и ведомств с одной стороны и директором АБУ - с другой при разработке бюджетной заявки президента. Основными точками доступа к бюджетному процессу являются: бюджетные отделы министерств и ведомств, АБУ, комитеты конгресса по ассигнованиям и профильные комитеты, согласительные комиссии Палаты представителей и Сената, партийные лидеры, партийные клубы конгрессменов и, наконец, кокусы.

Все точки доступа можно подразделить на те, что обеспечивают возможность влиять на органы исполнительной власти и власти законодательной. Отмечается, что первые, несмотря на значительное количество встроенных лоббистов в лице местных элит, гораздо чаще, чем вторые, служат проводниками общественных интересов. Вместе с тем, Конгресс США, несмотря на свой порядок формирования по мажоритарному принципу, способствующий расцвету бюджетного лоббизма, порой блокирует продвижение инициатив различных заинтересованных групп26. Данное наблюдение идет вразрез с бытующим в литературе представлением о сугубо локальных мотивациях поведения конгрессменов. Действительно в странах с пропорциональной избирательной системой и сильными партийными структурами роль лоббизма в политической системе довольно скромна, и носит сугубо элитистский характер. Мажоритарная избирательная система приводит к локализации политики, зависимости депутата не от партийной верхушки, как в пропорциональных системах, а от местных элит. В США все это усугубляется крайне коротким электоральным циклом в Палате представителей. Вместе с тем, американские парламентарии порой способны подняться над узкогрупповыми интересами и поставить общественное благо во главу угла.

В третьем параграфе «Формы реализации бюджетного лоббизма» фактическим материалом иллюстрируется утверждение о том, что все виды государственных расходов используются заинтересованными группами для получения средств налогоплательщиков. Основные формы таковы: внебюджетный фонд, программа адресной помощи, грант, государственный займ и кредитное поручительство, программа государственного страхования, специальный проект, контракт на оказание услуг государству. Таким образом, каждая заинтересованная группа может выбрать форму бюджетного лоббизма, которую в состоянии освоить. Самые могущественные и сплоченные корпорации предпочитают внебюджетный фонд и программу адресной помощи. Высокоорганизованные группы, такие как представители аграрного лобби, инициируют программы государственного страхования. Компании, действующие в одиночку, используют государственные кредиты, поручительства и специальные проекты. Штатные, местные органы власти, образовательные и научные учреждения стараются получить федеральный грант или все тот же специальный проект.

В четвертом параграфе «Методы лоббирования в бюджетном процессе» рассматриваются методы продвижения частных интересов в органах государственной власти на предмет выявления черт, характерных исключительно для бюджетного лоббизма. К методам прямого лоббизма относится личный контакт, социальный лоббизм (предоставление субъектам власти услуг личного характера), выступления на слушаниях в конгрессе и консультативных советах при министерствах и ведомствах. Один из основных методов непрямого лоббизма: кампании в СМИ. В них используются следующие виды аргументации: представление лоббируемого бюджетного проекта как единственного решения кризисной ситуации; апелляция к строго «научным» данным; при продвижении капиталовложений утверждают, что в будущем потребуется больше средств; формулировка целей лоббируемого проекта в рамках текущей политической фразеологии; рекламирование различных позитивных внешних эффектов продвигаемой бюджетной меры; сознательное занижение проектной стоимости по принципу «сначала ввязаться в бой, а там посмотрим». Методами непрямого лоббизма являются финансирование выборов и кампании писем, телеграмм, телефонных звонков избирателей, а также публичные протесты и демонстрации.

В отдельную группу методов следует выделить манипуляции с бюджетным процессом и федеральной контрактной системой: при распределении средств программы адресной помощи по формуле заинтересованная группа лоббирует такую формулу, которая обеспечит ей преимущество в будущем; перевод проекта в категорию срочных и секретных программ, заключение коммерческого, а не стандартного правительственного контракта; перемещение военных закупок из Пентагона в Министерство внутренних дел, которое имеет право осуществлять контракты других ведомств и известно менее скрупулезным отношениям к нормативам федеральной контрактной системы; получение права самому оценивать результаты работы и рекомендовать свой собственный контракт к продлению; разделение юридического лица на несколько более мелких при наличии установленного в программе адресной помощи ограничения на размер выделения средств отдельному бюджетополучателю; использование режима «соглашения о всеобщих закупках», который предъявляет к федеральным подрядчикам менее строгие требования.

В третьей главе «Заинтересованные группы в бюджетном процессе» лоббизм показан в действии на основе материалов прессы и отчетной документации лиц, зарегистрировавшихся по Закону 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности» и Закону 1938 г. «О регистрации иностранных агентов». В первом параграфе «Статистический портрет субъектов бюджетного лоббизма» дается общая количественная характеристика исследуемого явления. Из нее видно, что, во-первых, в интервале 1998-2007 гг. возросла доля бюджетных лоббистов среди всех, кто зарегистрировался по закону 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности», с 13-16% до 21-26%. Иными словами, общее количество зарегистрированных лоббистов увеличилось на 66%, а количество «бюджетных лоббистов» на 157%. Во-вторых, имеет место зависимость между электоральным циклом выборов в Палату представителей и решением лоббистов о начале продвижения интересов в Конгрессе США, а именно - количество новых регистраций возрастает в первый год после выборов и снижается непосредственно в год выборов, что вызвано традиционной неэффективностью Конгресса в этот период27, поскольку его члены сконцентрированы на ведении предвыборной кампании и не желают слишком активно отстаивать узкие групповые интересы. Зато после переизбрания встает необходимость «отработки» взносов в избирательные фонды, так как активное участие в их пополнении принимают разнообразные лоббистские структуры. Данная закономерность менее выражена в отношении бюджетных лоббистов и не влияет на общее количество заинтересованных групп, действующих в парламенте. Иными словами, бюджетный лоббизм представляет собой более устойчивое явление и в меньшей степени зависит от электоральных циклов. Структура заинтересованных групп, принимающих участие в бюджетном процессе представлена в таблице 1 .

Данные таблицы 1 показывают, что в структурном отношении с 1998 по 2004 г. не произошло существенных изменений среди участников бюджетного процесса. Разве что, доля корпораций снизилась с 34% до 29%, медицинских структур с 16% до 15%, фермерских с 3% до 1%, этнических с 2% до 1%, тогда как доля научно-образовательного лобби выросла с 15% до 19% а штатных и местных органов власти с 15% до 18%. Иными словами, при общем росте количества заинтересованных групп их соотношение остается относительно стабильным. Снижение доли корпоративного, медицинского, фермерского и этнического лобби вовсе не свидетельствует о падении влияния, просто количественно более быстрыми темпами возрастало число научных учреждений и региональных органов власти, нанимавших лоббистов для продвижения своих интересов в бюджетном процессе.


1   2   3


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница