И признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности



Скачать 100.94 Kb.
Дата11.11.2016
Размер100.94 Kb.
Топорков Д.И., соискатель
Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любого индивидуального или коллективного субъекта права, поэтому еще в начале XVII века в сочинениях социалистов-утопистов власть была признана функцией собственности. То, что собственность представляет собой экономические основы любой власти - отдельного собственника, частной корпорации, общественного объединения, общины, или даже целого государства, было доказано значительно позже.1

Основанием возникновения собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам а также отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. В теории права общепринято рассматривать собственность как экономическую и как правовую категории. В трудах теоретиков экономики в начале XIX века сформировался комплексный взгляд на собственность, которая характеризовалась как:

1) имущество, т.е. единство материальных и нематериальных активов, в отношении которого хозяйствующий субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения;

2) отношения между субъектом, т.е. человеком, группой лиц или
сообществом, и объектами материального мира, заключающиеся в
постоянном или временном, частичном или полном отчуждении,
отсоединении, присвоении объекта субъектом;

3) общественно-производственные отношения людей (субъектов) друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам, имуществу, средствам производства.2

Следует подчеркнуть, что право собственности - не единственная правовая форма закрепления экономических отношений собственности. С.Н. Братусь по этому вопросу отмечал, что собственность, как состояние присвоенности материальных благ, «выражает статические моменты, характеризующие данный способ производства, - начальный и конечный этапы процесса общественного производства..., как результат процесса распределения».3 При этом, «набор» правомочий, состояние «безусловного господства», возможность передавать другим лицам часть своих прав или все свои права остается неизменным, наличествуют у всех собственников, независимо от того, кто является собственником: частное лицо (субъект частного права) или публичное (субъект публичного права, субъект, обладающий публично-правовым статусом), индивидуальное (физическое) лицо или коллективные юридические лица.

Классификация отношений собственности по кругу правомочий собственников, неизбежно приведет к признанию преимуществ одних собственников перед другими, что в принципе противоречит идее равного признания и равной защиты законом всех форм собственности, закрепленной, в частности, ст.8 Конституции Российской Федерации.4

Но, как отмечают исследователи, «различные виды и формы собственности» не известны развитым зарубежным правопорядкам.5 Деление субъектов права собственности на субъекты частного и публичного права в отечественной правовой доктрине утвердилось достаточно давно. По замечанию известного русского правоведа, Г.Ф. Шершеневича, сделанному в начале XX века, «наше законодательство примерно перечисляет некоторые виды юридических лиц, но в действительности их несравненно больше - с ними приходится иметь дело на каждом шагу, и указания на них рассеяны по всему Своду Законов».6

К публичным лицам Г.Ф. Шершеневич относил организации, устанавливаемые помимо воли частных лиц: казну (государство), дворянские, городские, сельские, мещанские общества (органы сословного самоуправления), земство губернское и уездное (органы местного самоуправления), казенные учебные заведения, например, университеты, монастыри, церкви, архиерейские дома. К частным юридическим лицам он относил объединения, образуемые на основании волеизъявления отдельных лиц или сделки частноправового характера - «таковы товарищества, полное, на вере и акционерное, артели, клубы музыкальные и сценические кружки, ученые и художественные общества». Вероятно, ученый считал, что союз или ассоциация, как и сама община, могут быть образованы простым волеизъявлением граждан, а в основе хозяйственного общества лежит сделка, учредительный договор.7

Поскольку в основе юридического деления прав собственности лежит разделение субъектов — носителей данных прав, то обоснованным представляется разделение собственности на частную и публичную.

Частная форма собственности (присвоения) является общим или собирательным понятием. Видимо поэтому, российское законодательство и называет ее в числе первых форм для собственности любых непубличных лиц, индивидуальных или коллективных. И в этом смысле она противопоставляется публичному или общественному присвоению в формах государственной или муниципальной собственности. Но такое положение существовало не всегда, поскольку на значительном отрезке истории в экономике всех государств доминировали коллективные формы труда и соответственно формы присвоения.8

Как следствие, полноправными частными собственниками признавались лишь некоторые из них, а сама частная собственность рассматривалась как привилегия отдельных физических лиц, лишь обособлявшаяся от собственности коллективных субъектов (общин). Как отмечал известный русский цивилист, М.Ф. Владимирский-Буданов, в России только в результате реформ Александра II (60-е гг. XIX в.) «частная собственность перестала быть привилегией), сделалась общей правовой нормой всего населения».9 Отсюда возникает вопрос: является ли муниципальная собственность привилегией жителей определенного поселения или некоторой территории, подобно тому, как государственная собственность в течение долгого времени признавалась привилегией членов отдельных семей, правящих фамилий в разных государствах?

Для ответа на этот вопрос необходимо, во-первых, определить соотношение публичной собственности и частной; во-вторых, проанализировать круг субъектов муниципальной собственности.

Право собственности может быть установлено только в отношении имущества, не имеющего собственника, или путем передачи права собственности от прежнего собственника к новому. Поэтому имущество, составляющее предмет права публичной собственности, может быть или создано коллективным трудом всех участников соответствующего коллективного субъекта, или перейти от них, как от частных собственников, к данному коллективному субъекту, так и к собственнику публичному. Здесь уместно привести известный постулат в праве: «Никто не может передать другому лицу больше прав, чем он сам обладает».

Следовательно, проблема природы публичной собственности, как и муниципальной собственности, приобретает особую остроту в условиях становления многоукладного рыночного хозяйства индустриальной эпохи, когда, с одной стороны, растет количество субъектов гражданского права, относимых к дееспособным, с другой стороны, расширяются правомочия этих субъектов по участию в управлении местными делами.10

Так, преобразования второй половины XIX века привели в нашей стране не только росту к юридических лиц, но и к бурному росту гражданской самодеятельности, появлению многих субъектов, использующих обособленные имущественные фонды для решения задач самоуправления, прежде всего, благотворительных, культурно-просветительских, коммунальных, самоорганизации граждан по месту жительства.11

Следует согласиться с С.Л. Бездольным, в том, что публичная собственность имеет в основе частную собственность, а не архаичное, родовое, общинное владение, противопоставлявшиеся Ф. Энгельсом, частной собственности. Более подробно данный вопрос будет исследован при анализе способов возникновения права муниципальной собственности и участия государства и частных лиц в формировании соответствующих имущественных фондов.12 При этом возникает вопрос обособления института муниципальной собственности от иных институтов публичной собственности с установлением различий в правовом режиме соответствующих объектов права собственности.

Муниципальную собственность С.Л. Бездольный предлагает определить как систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.13 С этим определением следует согласиться, поскольку оно характеризует исследуемые отношения именно как право местных общин, местного населения.

Право муниципальной собственности представляет собой исключительное право местных сообществ осуществлять абсолютным образом правомочия владения, пользования, распоряжения и иные предусмотренные законом правомочия собственника в отношении муниципального имущества непосредственно или через формируемые в соответствии с законом органы местного самоуправления и муниципальные предприятия, учреждения и организации для решения задач местного значения.

Если говорить о современном понимании муниципальной собственности, то Европейская Хартия о местном самоуправлении (1990 г.) ничего не говорит о праве муниципальной собственности, но содержит обширную статью 9 «Финансовые средства самоуправляющихся территориальных общностей», фактически, целый раздел.14

В отечественном законодательстве нормы о муниципальной собственности конструируются как один из уровней государственной собственности, при этом само понятие публичной собственности ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ, ни в иных федеральных законах не раскрывается. Следует упомянуть, что муниципальные образования не входят в систему государственных образований (Российской Федерации, Федеральных округов, субъектов Федерации) и значительно отличаются от них по целям своей деятельности и принципам формирования. По вопросу о соотношении права муниципальной собственности с правом государственной и правом частной собственности среди правоведов имеется давняя дискуссия.

Одни авторы, в частности, О.С. Иоффе, В.П. Мозолин и Н.Д. Егоров, рассматривают муниципальную собственность как определенный «уровень» государственной собственности, ее минимальные относительно обособленные фонды, передаваемые в ведение органам местного самоуправления, подобно тому, как определенные имущественные комплексы передаются в ведение юридических лиц, государственных предприятий.15

Процессы такой передачи происходили в Англии, Франции, Германии, в скандинавских странах и получили название «муниципальный социализм», под которым подразумевается массовая муниципализация общественно полезных и торгово-промышленных предприятий с их эксплуатацией в интересах городского населения, без извлечения городом прибыли или с предоставлением гражданам безвозмездных услуг.16

Данное толкование в Советском Энциклопедическом словаре можно рассматривать как определенный подход советской юридической науки к понятию муниципальной собственности. Однако такой подход противоречит негосударственной природе муниципальных образований, прежде всего, поселений, а также интересам повышения хозяйственной самостоятельности и ответственности местных сообществ, образующих муниципалитеты.17

Поскольку субъектом права муниципальной собственности выступает не весь народ, общество в целом, а территориальные сообщества, местные общины, то, по мнению Г.В. Барабашева, «в юриспруденции XVII - XVIII вв. отграничение муниципальной собственности от государственной собственности отражало организационную и функциональную обособленность местного управления, которое в то время почти не ассоциировалось с государственными делами».18



В последующем, по мере возрастания государственных полномочий (делегируемых мандатов) в деятельности органов самоуправления в развитых странах усиливался контроль за использованием переданной муниципальным образованиям государственной собственности, и в целом за хозяйственной деятельностью муниципальных образований, со стороны государства. Эти тенденции позволили некоторым исследователям признать муниципальную собственность разновидностью государственной собственности.19 Другие авторы, такие как, Ю.К. Толстой, А.П. Сергеев, В.А. Тархов, В.А. Рыбаков, - считают муниципальные образования носителями различных статусов, публично-правовых и частноправовых. Среди последних выделяется статус законных представителей собственников, титульных владельцев, а также пользователей муниципальной собственностью, которая формируется сходным образом с государственной, но имеет иное целевое назначение.20


1 См.: Цирин А.М. Правовые основы муниципальной собственности в Российской Федерации. - М., 2006. - С. 24.

2 Более подр. см.: Теоретическая экономика. Политэкономия / Под ред. Г.П. Журавлевой и Н.Н. Мильчаковой. - М., 1997. - С. 136-137; Афанасьев В.Н. Диалектика собственности: логика экономической реформы. - Л., 1991. - С. 87.

3 Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. - М., 1963. - С. 21.

4 См., напр.: Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1963; Грязнова А.Г. Экономическая теория / Под ред. А.Г. Грязновой, Т.В. Чечелевой. - М., 2003; Деггон Э. Местная администрация во Франции / Пер. с франц. - М., 1957; Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление. - Хабаровск-Н. Новгород, 1998. – С. 11.

5 См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств. Из. 3-3 / Под ред. Е.А. Васильева. - М., 1993. - С. 210-211.

6 См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права, (изд. 1907 г.) - М., 1995. - С. 91.

7 См.: Там же. - С. 92.

8 См., напр.: Лаптев В.В. Предпринимательское право. - М., 1997; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5-ти томах. - М., 2002; Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. - М., 2004; Максимов В.А., Игнатова С.И., Игнатова Т.В., Кочергин А.Л. Муниципальная собственность в России: проблемы становления и развития. Ростов-на-Дону, 1994. – С. 22.

9 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Киев, 1907. - С. 605.

10 См.: Цирин А.М. Правовые основы муниципальной собственности в Российской Федерации. - М., 2006. - С. 25..

11 См.: Санжанов О.И. Местное самоуправление - дело общественное или государственное? // Курсив. 1996. № 2. - С. 27-28.

12 См.: Бездольный С.Л. Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку / Автореф. дисс... канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 5-6; Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. T.2. - С. 99.

13 См.: Бездольный С.Л. Указ. соч. - С. 6.

14 См.: Евдокимов Б.В., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. - M., 2001. - С. 225-226.

15 См.: Мозолин В.П. Право собственности в условиях совершенствования социализма. М., 1989, С.12-22; Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. - Л., 1988. - С. 41-47.

16 См.: Советский энциклопедический словарь. 2-е изд. - М., 1982. - С. 843.

17 См.: Цирин А.М. Правовые основы муниципальной собственности в Российской Федерации. - М., 2006. - С. 30.

18 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - M., 1996. - С. 212-213.

19 См.: Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 214; Чепраков В. Государственно-монополистический капитализм. - М., 1964. - С.108.

20 См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации «круглый стол» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5. - С. 35-36; Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Изд. 6-е. - М., 2004. Часть 1. - С. 477-479.





База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница