Эволюция правового регулирования жилищных отношений в США во второй половине XIX xx вв.



страница5/13
Дата31.10.2016
Размер2.48 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава 3. Регулирование жилищных отношений в США

во второй половине ХХ века.

3.1. Антидискриминационное регулирование в сфере жилищных отношений.

К 60-м годам уровень развития жилищного сектора США обеспечивал доступ большинства населения к безопасным и недорогим жилым помещениям. При этом жилищно-правовое регулирование распространялось не только на состояние жилых помещений, но и на жилищные условия всего города. К таким условиям можно отнести состояние улиц, близость жилых домов к промышленным объектам, архитектурный ансамбль города. Признав общественное значение жилищного финансирования, государство стимулировало развитие льготных кредитов на строительство жилья.

Вместе с тем, продекларированное в Законе о жилье 1949 года право каждого американца на жилье понималось как право на действия федеральной власти и штатов по развитию доступного жилищного фонда. Такое право можно характеризовать как коллективное право всех жителей страны на включение в федеральный бюджет расходов на поддержание жилищного сектора, а также право жителей штата на предоставлению штату жилищных субсидий.

Правоприменители США признавали фундаментальный характер права на неприкосновенность жилья, но не права на жилье. Такой подход допускал многочисленные нарушения жилищных интересов граждан США, даже при реализации программ, направленных на реализацию прав американцев на доступное жилье. К примеру, программы возрождения жилых районов породили новую форму жилищной дискриминации, так называемую, джентрификацию – переселение обеспеченного слоя населения в кварталы, где раньше проживали бедняки. Фактически, джентрификация означала перестройку деградирующих жилых кварталов в соответствии со вкусами богатых горожан, а также экономическое вытеснение бедных слоев в другие районы1.

С 60-х годов XX века регулирование жилищных отношений приобретает системный характер. Правовому воздействию подвергаются не отдельные экономически значимые отношения, а весь комплекс общественных отношений, возникающий по поводу жилья. Возникновение новых институтов жилищного права сочетается с их взаимной интеграцией в единую систему регулирования жилищных отношений. Жилищное законодательство федерации и штатов также становятся взаимодополняемыми и взаимозависимыми. Основой подобного синтеза являются базовые жилищные права граждан, большая часть из которых также была признана (а в некоторых случаях предоставлена государством) в рассматриваемый период. Интеграция институтов жилищного права была связана с процессом признания, а также предоставления жилищных прав.

Развитие жилищного законодательства находит свое отражение в обособлении специализированных жилищных органов исполнительной, законодательной, а позже и судебной власти2. Законом 1965 года было учреждено Министерство жилья и городского развития. Возглавивший его Роберт К. Вивер (глава Агентства жилищного строительства и финансирования жилья3) стал первым в истории США чернокожим членом Кабинета Президента США4. Присвоение жилищному органу статуса министерства указывает на признание жилищного законодательства приоритетным направлением правового регулирования5. Сфера полномочий министерства не ограничивалась администрированием жилищных программ и реализацией финансово-жилищной политики, а распространялась на все жилищные правоотношения. Восстановление городов (urban renewal) стало одним из основных направлений жилищной политики, что было отражено в названии министерства.

Министерство жилья и городского развития становится уполномоченным органом за обеспечение как признанных ранее жилищных прав (право на доступное жилье – Закон 1937 года, право на адекватную среду проживания - Закон 1949 года), так и вновь признанных жилищных прав. Так, в конце 60х годов федеральное правительство признало право граждан США на справедливость (отсутствие дискриминаций) в жилищной сфере. Достижение равноправия на рынке жилья повысило доступность жилых помещений и предотвратило деградацию жилых районов.

Еще в 30-е годы ХХ века представители Чикагской школы социологии попытались научно обосновать городскую сегрегацию. К примеру, Эрнест Берджесс разработал схему концентрических зон роста города. Согласно данной теории, бедные слои населения (рабочие) жили в центре города из-за близости к промышленным предприятиям, а состоятельные слои переселялись в пригороды, чтобы не жить рядом с опасными и малообеспеченными соседями1. Другой представитель Чикагской школы Хомер Хойт, в рамках своей секторной теории городского землепользования, выявил закономерность – этнические меньшинства могут комфортно проживать вместе с белым населением только в случае их финансовой состоятельности2.

Изыскания Чикагской школы стали классикой американской социологии и тормозили развитие антидискриминационного законодательства. Критики борьбы с сегрегацией ссылались на то, что она имеет доказанную социологической наукой объективную основу. Однако, во второй половине XX века достигнутые чикагскими социологами результаты были интерпретированы иным образом. Так, географ Дэвид Харви заявил, что выявленная чикагцами закономерность, действительно, имеет место быть, но ее следует оценивать как иррациональную. По его мнению, бедные семьи живут на самой дорогой земле – центр города, тогда как состоятельные горожане живут на дешевой земле пригородов1.

По данным переписи населения 1960 года 46 % лиц с небелым цветом кожи и только 14 % лиц с белым цветом кожи жили в помещениях не пригодных для безопасного проживания. Кроме того, 25 % лиц с небелым цветом кожи, по сравнению с 8 % лиц с белым цветом кожи, жили в перенаселенных условиях (более одного человека в комнате)2. Такое положение было обусловлено как дискриминацией при приеме на работу, предоставлении образования и других социальных услуг (что уменьшало материальные возможности приобретения достойного жилья), так и дискриминацией при доступе к жилищным программам, продаже или аренде жилых помещений. Жилищная дискриминация порождала сегригацию – обособление меньшинств в отдельные деградирующие районы, что ухудшало жилищные условия всего города. Однако, запрет жилищной дискриминации мог быть признан нарушением неприкосновенности частной собственности, т.к. предполагал ограничения правомочия собственника на свободное распоряжение своим имуществом. Подобной коллизии не возникало при запрете дискриминации по отношению к доступу к программам государственного жилищного обеспечения, а также покупке или аренде жилых помещений, находящихся в введении федерации, штатов или муниципалитетов.

В 1959 году Ассамблея (законодательное собрание) штата Калифорния приняла так называемый Закон Унру о гражданских правах (Unruh Civil Rights Act), который запрещал расовую дискриминацию при доступе к жилым помещениям, финансируемых на основании жилищных программ3. Через четыре года был принят новый закон штата о справедливости в жилищной сфере1. Закон запрещал дискриминацию по расовому и религиозному признакам при продаже, аренде, кредитовании жилья, независимо от его формы собственности2. Инициатором принятия закона был первый афроамериканец, избранный в Ассамблею штата Калифорния, демократ Уильям Б. Рамфорд3, в связи с чем нормативный акт получил название Закон о справедливости в жилищной сфере Рамфорда (Rumford Fair Housing Act). Принятый акт встретил сопротивление со стороны частных домовладельцев, которые сформировали комитет защиты домовладений.

Закон Рамфорда вызвал недовольство значительного числа жителей Калифорнии, а особенно риэлторов, страховщиков и арендодателей, которые сформировали комитет защиты домовладельцев. Используя лозунг «мой дом – моя крепость», комитет предлагал дополнить Конституцию штата статьей о том, что «штат не может ограничивать право домовладельцев на выбор контрагента». Предложение было отклонено демократической партией и разделило республиканскую партию на две фракции. Примечательно, что одним из основных сторонников новой редакции Конституции являлся начинающий политик - республиканец Рональд У. Рейган4. Противостояние между противниками и сторонниками поправки к Конституции штата стало поводом для начала акций протеста студентов Калифорнии и формирования движения «Свободное Слово» (Free Speech movement). Поправка была принята на референдуме 1964 года со значительной поддержкой населения, что означало прекращение действия закона 1963 года1.

Поправка к Конституции обладала высшей юридической силой в иерархии права штата, в связи с чем, прекращение ее действия было возможным только в двух случаях: отмена на референдуме или признание ее противоречащей Конституции США в судебном порядке. Конституционность принятой поправки была проверена Верховным судом штата Калифорния в ходе производства по делу Рейтман против Малки.

Поводом для данного дела послужил отказ домовладельца Рейтмана предоставить молодой афроамериканской семье аренду жилого помещения в городе Санта-Ана. Суд отклонил аргумент о том, что новая редакция Конституции разрешает, только лишь, частную дискриминацию (ограничивается правомочиями частного собственника), т.к., по его мнению, целью принятого на референдуме решения было не просто предоставление экономической свободы домовладельцам, а предоставление права избирательного отношения к представителям разных социальных групп. В результате поправка была признана противоречащей доктрине равной защиты законом. В 1967 году Верховный суд США оставил решение нижестоящего суда в силе, указав, что оспариваемая поправка фактически только отменяла принятый ранее закон, запрещающий дискриминацию2.

Запрет жилищной дискриминации на федеральном уровне также начинался с жилых помещений, финансируемых государством. В 1962 году Президент Джон Ф. Кеннеди подписал исполнительный приказ о равных возможностях в жилищной сфере (Executive Order on Equal Opportunity in Housing) № 11063, согласно которому запрещалась дискриминация при продаже или сдаче в аренду жилых помещений, финансируемых за счет средств федерального бюджета3.

Наконец, через год после принятия Верховным судом США решения по делу Рейтман против Малки, Конгресс США принял Закон о гражданских правах 1968 года, Титул VIII которого получил название «закон о справедливости в жилищной сфере», который запрещал практику дискриминации по отношению ко всему жилищному фонду, независимо от формы собственности и участия в жилищных программах. Органом, ответственным за исполнение закона, стало Министерство по жилью и городскому развитию (Секция 808 закона)1. В Министерстве была учреждена должность заместителя министра по поддержанию справедливости и равных возможностей (Assistant Secretary for Fair Housing and Equal Opportunity). Министр должен был организовывать исследования существующих дискриминационных практик в жилищной сфере; публиковать отчеты, рекомендации и полученные на основании проведенных исследований сведения; при администрировании жилищных программ осуществлять политику защиты от дискриминации; ежегодно отчитываться по проблеме жилищной дискриминации перед Конгрессом. Кроме этого, Министерство стало ответственным органом за расследование и разбирательство по жалобам о дискриминации на рынке жилья (Секция 810)2.

Между тем, сформированная государством система защиты равных возможностей в жилищной сфере стала ограничивать не только право собственности, но и специальные жилищные права (например права на благоприятную среду проживания). Так в 1971 году жители городов Сан-Хосе и Сан-Матео Штата Калифорния попытались оспорить Статью XXXIV Конституции штата, согласно которой органы штата не могут разрабатывать, строить или приобретать дома с низкой арендной платой до тех пор, пока соответствующий проект не будет одобрен большинством избирателей муниципалитета (дело Джеймс против Валтиера)1. Частое проведение референдумов было характерной чертой политико-правовой системы штата Калифорния, однако, по отношению к федеральным программам доступного для бедных слоев населения жилья, было установлено правило об обязательном проведении референдума. Подобный подход был обусловлен необходимостью урегулирования баланса прав и интересов субъектов жилищных правоотношений - обеспечивая права представителей бедных слоев населения на доступное им жилье, органы исполнительной власти ущемляли жилищные права коренных жителей на благоприятное соседство, низкую плотность населения и адекватную окружающую среду.

Состоявшиеся в Сан-Хосе и Сан-Матео местные референдумы отклонили проекты строительства жилья за счет федеральных жилищных программ, вследствие чего истцы были лишены права на жилые помещения с низкой арендной платой. По мнению заявителей, оспариваемая статья Конституции штата противоречила пункту 2 статьи VI (о верховенстве федерального права над правом штатов), пункту 1 раздела 2 статьи IV (о праве граждан штатов пользоваться привилегиями и правовыми иммунитетами граждан США, и о запрете штатам издавать или применять законы в их ущемление) и XIV поправке (о равной защите законом) Конституции США. Окружной суд по Северному федеральному судебному округу штата Калифорния (the United States District Court for the Northern District of California), квалифицировав «лиц, имеющих право на жилые помещения с низкой арендной платой» жилищным меньшинством, признал статью противоречащей XIV поправке Конституции США2.

Однако, большинство судей Верховного суда США отвергло аргумент о нарушении доктрины равной защиты законом, посчитав, что референдум является демократической формой правления, допускающей участие бедных слоев населения. Кроме того, оспариваемая статья не вводила каких-либо критериев, разделяющих жителей поселений на обеспеченных и малообеспеченных.

Судья Тергуд Маршалл усмотрел в оспариваемой норме Конституции дискриминацию бедных слоев населения и заявил особое мнение по данному делу. Позиция Маршалла заключалась в том, что цель принятой на основании закона 1937 года жилищной программы (обеспечение прав граждан с низким уровнем дохода на доступное жилье) не могла быть реализована при обязательном референдуме в поселениях с подавляющим большинством обеспеченных граждан.

Развитие жилищного права в 70-е годы потребовало концентрации работы над всеми жилищными законопроектами в специализированных комитетах Конгресса. Еще до 70-х в компетенцию Комитета по банкам и валюте Палаты представителей входили следующие вопросы жилищного права: контроль цен на рынке аренды жилья (вместе с контролем цен на товары и услуги) и регулирование государственного и частного жилья1. 3 января 1975 года комитет был переименован в Комитет по банкам, финансам и жилью; двумя годами позже он был назван Комитетом по банкам, финансам и городскому хозяйству2. Комитет курирует деятельность Министерства жилья и городского развития, а также Федерального агентства по финансированию жилья3.

В этот же период образуются специализированные жилищные суды: 1971 г. – Жилищный суд города Бостон4, 1973 г. – Жилищное отделение Суда по гражданским делам города Нью-Йорк (Housing Part of the Civil Court of the City of New York)5, в том же году – Жилищный суд города Спрингфилд (штат Массачусетс)1, 1978 г. - Жилищный суд Судебного округа Нью-Бритен округа Хартфорд (штат Коннектикут)2, 1980 г. – Жилищный суд города Кливленд3.

Другим значимым событием конца 60-х годов является разделение Фэнни Мэй на две организации (согласно Закону о жилье и городском развитии 1968 года). Одна из них была приватизирована и сохранила название Фэнни Мэй. Вторая стала корпорацией со стопроцентным государственным участием и получила название Правительственная Национальная Ипотечная Ассоциация (Government National Mortgage Association, сокращено Ginnie Mae). Фэнни Мэй и Джинни Мэй выполняли разные функции: первая осуществляла операции на вторичном рынке ипотечных кредитов, вторая гарантировала и страховала поощряемые государством ипотечные кредиты и инвестиции. В.Ф. Понька указывает, что на Джинни Мэй было возложено выполнение программ, имеющих, прежде всего, социальную направленность4. Причиной данного разделения был конфликт интересов государства и остальных акционеров. Частные инвесторы требовали увеличение прибыли с чем не могло согласиться государство, т.к. для него корпорация являлась инструментом реализации социальной политики.

Несмотря на рентабельность деятельности Фэнни Мэй она продолжала оставаться единственным участником рынка перепродажи ипотечных закладных. Став более независимым от государства она могла пренебрегать доступностью жилья в пользу увеличения выручки. В связи с этим Законом о чрезвычайном жилищном финансировании 1970 года (Emergency Home Finance Act of 1970) был создан конкурент Фэнни Мэй - Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита (Federal Home Loan Mortgage Corporation, Freddie Mac). Вплоть до ипотечного кризиса 2008 года Фэнни Мэй, Фредди Мэк и двенадцать ипотечных банков обладали статусом финансируемых государством учреждений (government-sponsored enterprises)1. У государства не было юридической обязанности отвечать по обязательствам не принадлежащих ему корпораций, однако, участники рынка рассчитывали, что оно не допустит неплатежеспособности таких публичных институтов (концепция подразумеваемых гарантий (implicit guarantee).

В 70-е годы XX века для понимания принципа равенства применяется более широкое толкование, что ведет к признанию новых жилищных прав. На отношения арендодателя и арендатора до 70х годов распространялась доктрина «риск на покупателе»2. В соответствии с этой доктриной, арендодатель отвечал только за соблюдение установленных государством стандартов и не отвечал за саму возможность проживания в жилом помещении. Таким образом, арендодатель мог злоупотреблять своими правами, создавая невыносимые условия для проживания и вынуждая жильца досрочно покинуть помещение.

С начала 70-х годов XX века в штатах стала формироваться судебная доктрина «подразумеваемых гарантий приспособленности к проживанию»3. В соответствии с данной доктриной, суды провозглашали, что из существа арендных отношений вытекает обязанность арендодателя обеспечить возможность проживания в помещении, даже если такая обязанность не содержится в договоре. Одной из причин формирования доктрины являлось неравенство сторон в юридической грамотности и информированности, т.к. арендаторы часто не знали о необходимости получения четких и точных гарантий от домовладельцев4.

Нарушение гарантий пригодности для проживания может привести к снижению размера арендной платы. Апелляционный суд штата Нью-Йорк, разбирая дело «Администрация Западного парка против Митчелл», определил, что размер снижении арендной платы зависит от тяжести нарушения, его продолжительности и эффективности усилий арендодателя по его исправлению1. В 1975 году доктрина была закреплена на законодательном уровне путем принятия статьи 235-В Закона о недвижимом имуществе2. В настоящий момент факт сдачи жилого помещения в аренду означает, что арендодатель гарантирует, во-первых, что помещение пригодно для проживания человека, во-вторых, что условия помещения соответствуют для разумного использования по замыслу сторон и, в-третьих, что отсутствуют опасные или вредные для жизни, здоровья или безопасности арендаторов условия3. Действие доктрины не ограничено какими-либо критериями к жилому помещению и в равной степени распространяется на всю территорию правовая система которого содержит соответствующий прецедент или норму писанного права.

Таким образом основным направлением развития американского жилищного права в 60-е и 70-е годы XX века было установление запрета на дискриминацию. Введение такого запрета означало признание прав граждан на жилье ибо дискриминация невозможна без нарушения какого-либо конкретного права. В 70-е годы общеправовой принцип равенства получает широкое толкование, что ведет к его пониманию одновременно и как принципа справедливости в жилищной сфере (равенства перед законом) и как принципа равных жилищных возможностей. При этом равенство жилищных возможностей достигается путем установления формального неравенства. К примеру на арендодателя возлагается больше обязанностей, а арендатору предоставляются дополнительные права.

Необходимость защиты жилищных прав потребовала учреждение специализированных на жилье органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме этого государство было вынуждено поддерживать наиболее крупные институты финансирования жилья (Фэнни Мэй, Фредди Мэк, Джинни Мэй). Между тем произошедшее в конце 70-х годов сокращение государственных расходов на жилищный сектор требовало применение иных нежели финансовых механизмов обеспечения жилищных прав граждан.

3.2. Эволюция основных институтов жилищного права во второй половине XX века.

70-е годы характеризуются сокращением финансирования федеральных жилищных программ, что стимулировало Министерство использовать иные механизмы воздействия на жилищные отношения. Критики жилищных программ называли их «социальным вспомоществованием для среднего класса»1. Система социального вспомоществовании (в отличии от системы социального страхования) предполагала предоставление помощи лицам не способным уплачивать страховые взносы. Так как получателями средств по большинству жилищных программ являлись лица среднего достатка, возник вопрос – почему государство должно безвозмездно предоставлять им ничем не обусловленную финансовую помощь?2 В 1970 году профессор Гарвардского университета Э. К. Бэнфилд опубликовал книгу «Неидеальный город: природа и будущее кризиса городов»3, в которой он подверг критике существующие жилищные программы и указал на то, что улучшение жилищных условий должно происходить путем влияния на общественные отношения и улучшение городской культуры. Научные изыскания профессора Бэнфилда вызвали интерес в администрации президента4, и уже в 1973 году Президент Ричард М. Никсон объявил введение моратория на новые жилищные программы5. Мораторий не распространялся на уже принятые жилищные программы6, кроме того, срок его действия не превысил одного года7. Однако, факт его введения означал дальнейшее ограничение роста бюджетов жилищных программ и неудовлетворенность федерального правительства их результатами.

В условиях сокращения финансирования право на доступное жилье обеспечивается федеральным правительством посредством контроля и гарантирования качества новых видов жилых помещений: мобильных, плавучих и сборных домов. Еще в 20е годы XX века для развития туризма местные поселения поощряли строительство стоянок трейлеров, используемых в качестве временного жилья1. Со времен Великой депрессии трейлеры начинают использоваться как основное местожительства и уже к рубежу века воспринимаются как полноценные помещения для проживания, т.н. «мобильные дома»2. В начале второй половины XX века 98% мобильных домов никогда не перемещались из своего изначального местонахождения3.

С 50х годов XX века, рассматривая дела о зонировании, суды штатов стали квалифицировать трейлеры в качестве объектов жилищного фонда. Так, Верховный суд штата Нью-Йорк в 1953 году рассмотрел заявление о запрете применения ордонанса о зонировании города Онтарио (дело Уильям К. Корнинг против города Онтарио)4. Статья 6 ордонанса запрещала строительство и использование для проживания в жилом районе помещений, имеющих менее чем два этажа и 900 квадратный фут. Истцы полагали, что названное положение ордонанса не может быть применимо к трейлеру, в котором они проживали. Суд пришел к выводу, что в момент передвижения трейлер действительно не подпадает под правила зонирования, однако, во время его использования для проживания, он является объектом зонирования.

Экономичность производства мобильных домов делали их доступными для большого количества граждан США, в связи с чем, в 70х годах федеральное правительство взяло курс на развитие такого вида жилья и введение его в правовое поле. В частности, для мобильных домов были введены льготные условия страхования1.

Стимулирование строительства мобильных домов (обеспечение доступности) сочеталось с контролем за их качеством (обеспечение права на жилье, пригодное к проживанию). В 1974 г. Конгресс принял Национальный закон о строительстве мобильных домов и стандартах их безопасности (National Manufactured Housing Construction and Safety Standards Act). Согласно названному закону, мобильный дом представляет собой предназначенную для использования в качестве жилья передвижную конструкцию, состоящую из одной или нескольких секций, имеющую постоянное шасси, а также канализацию, систему отопления, вентиляцию и электрооборудование (42 U.S.C. §5402(6).)2.

По поручению Конгресса, Министерство жилья и городского развития разработало общенациональные стандарты мобильных домов, которые вступили в силу 15 июля 1976 года. Дома, построенные после даты вступления в силу национальных стандартов, должны содержать пломбу, удостоверяющую их соответствие стандартам (42 USC § 5415)3.

Вместе с тем, обеспеченные жильцы считали соседство с «домом на колесах» нарушением своего права на адекватную культурную среду проживания. В связи с этим муниципалитеты, с самого начала развития практики проживания в трейлерах, используя свои полномочия по зонированию территории, защищали интересы «традиционных жильцов», ограничивая возможность расположения мобильных домов в определенных районах города, либо, наоборот, формируя зоны (т.н. парки) для их размещения4.

Судебная власть одобрила практику формирования парков мобильных домов, например, еще в 1965 году, разбирая дело Население штата Нью-Йорк против Беатриче Клют, Суд округа Вашингтон штата Нью-Йорк посчитал, что формирование парка является надлежащим осуществлением инспекционных полномочий1. Статья 61 ордонанса о зонировании города Кингсбери запрещала размещение трейлеров за пределами парка при отсутствии специального разрешения на это администратора зонирования. Ответчик ходатайствовал о предоставлении такого разрешения, т.к. его дочь, пострадавшая от пожара, нуждалась во временном жилом помещении. В ходатайстве подчеркивалось, что трейлер не будет виден соседям заявителя, однако, такой аргумент не убедил администратора зонирования. Суд признал ответчика виновным в нарушении правил зонирования, которые, по его мнению, являлись конституционными т.к. были направлены на поддержание общественного здравоохранения, нравственности, безопасности и общего благосостояния. Суд отметил, что трейлеры вызывают проблемы с канализацией, водоснабжением и вывозом мусора, а контроль за данными факторами является надлежащей заботой об общественном здравоохранении и благосостоянии. Обоснованием принятого решения также являлось обесценивание земли, по соседству с которой был размещен трейлер.

Земли таких парков обычно принадлежат частым собственникам, а их отношения с владельцами мобильных домов, как правило, оформлялись договорами аренды2. Также, как и при классическом варианте аренды жилого помещения, арендодатель, как участник правоотношения, имеет преимущество перед владельцем мобильного дома3. Для защиты жильцов от злоупотребления правами собственников земли, а также для урегулирования отношений жильцов между собой и с арендодателями, штаты стали принимать законы о проживании в парках мобильных домов. Так, в 1978 году в Калифорнии был принят Закон о проживании в мобильных домах (the California Mobilehome Residency Law), Секция 798.56 которого устанавливает закрытый перечень случаев выселения собственника мобильного дома: задолженность по оплате аренды, нарушение законодательства или правил парка, либо решение собственника парка изменить целевое использование земли. Секция 798.74 ограничивает право собственника парка на обязательное одобрение сделки по продаже места на парке – такое согласие не требуется, если финансовое состояние покупателя явно позволяет ему оплачивать аренду. Секция 798.72 освобождает наследников и соарендаторов от уплаты сбора за переход к ним права на аренду1.

Кроме этого, Конгресс пытался при помощи кредитных учреждений решить проблему доступности жилья. В 1975 году был принят закон о раскрытии информации по ипотеке жилья (The Home Mortgage Disclosure Act). Закон предписывал кредитным организациям хранить и ежегодно раскрывать сведения о финансовых операциях по жилищному (ипотечному) кредитованию2. По мнению Конгресса не продуманная кредитная политика кредитных учреждений привела к дефициту жилья в отдельных муниципалитетах. Благодаря же указанному закону, местные сообщества могли оценивать добросовестность расположенной в их местности финансовой организации. Кроме этого государственные чиновники смогли определить какие районы и кредитные организации нуждаются в субсидировании.

Сформировавшийся после моратория 1973 года новый курс федеральной жилищной политики также подразумевал децентрализацию системы финансирования жилищных программ и замену федеральных жилищных программ (прямое финансирование) на поддержание жилищных программ, стимулирующих штаты на принятие своих жилищных программ. В 1974 году был принят Закон о жилье и развитии поселений. Закон расширил количество поселений, получающих гранты за счет сокращения субсидирования крупных городов1. Поселения самостоятельно разрабатывали проекты использования федеральных грантов, а федеральное правительство выбирало наиболее эффективные проекты и контролировало ход их реализации. Для получения финансирования поселения должны были разработать план развития жилищного фонда, доступного для лиц с низкими доходами, и предусмотреть механизм участия граждан в принятии решений по использованию грантов. Привлечение граждан к процессу планирования развития жилых районов обеспечивалась также путем введения обязательности поселений провести, как минимум, два публичных слушания до отправки заявки на предоставление гранта2.

Вместе с этим, сокращение размера федерального финансирования жилищных программ снизило темп жилищного строительства3. Штаты были вынуждены формировать региональное законодательство о стимулировании жилищного строительства. В начале 70-х годов ХХ века на стыке законодательства о доступном жилье, справедливости на рынке жилья и практике местных властей по зонированию территории возникает региональное законодательство о планировании муниципалитетами развития жилищного фонда. Зонирование земель, с целью поиска территорий, подходящих для жилищной застройки, принятие планов развития жилых районов, программ стимулирования жилищного развития, а также стандартов строительства объявлялись обязанностями поселений. В случае, если местные органы власти не совершали названных действий, они признавались нарушителями прав граждан на доступное жилье (неэффективность жилищной политики снижала количество недорогих жилых помещений) и на справедливость в жилищной сфере (бездействие муниципалитетов ограничивало равноправие жильцов разных районов на доступное жилье, а также равноправие всех лиц, проживающих на территории поселений, с жильцами поселений с лучшим жилищным фондом).

Так, еще в 1969 году в штате Калифорния был принят Закон о жилищном компоненте плана развития поселения (Housing element law), который обязывал местные органы власти (чаще всего городской или наблюдательный совет) разрабатывать планы развития жилого фонда муниципалитета (жилищный компонент развития поселения). Департамент по жилью и развитию поселений штата наделялся полномочиями по утверждению подобных планов1. Сами по себе планы развития не гарантировали застройку жилого района, т.к. подобная деятельность зависела от частных подрядчиков2, но содержали инструменты, стимулирующие жилищное строительство на подходящей территории. Например, местные планы могли предусматривать снижение или отмену пошлин на строительство доступного жилья3

В 1975 году Верховный суд штата Нью-Джерси признал неконституционным ордонанс о зонировании поселения Маунт-Лорел, т.к. он исключал возможность приобретения жилых помещений лицам с низкими и средними доходами (дело Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения округа Южный Берлингтон против поселения Маунт-Лорел). Указанный судебный прецедент сформировал судебную доктрину Маунт-Лорел и вошел в историю жилищного права штата Нью-Джерси под названием «Маунт-Лорел I»4. Доктрина Маунт-Лорел обязывала местные власти использовать свои полномочия по зонированию для определения «справедливой доли» жилых помещений, доступных для лиц с низкими и средними доходами1. Термин «справедливая доля» имеет двойное значение: во-первых, подразумевает минимально допустимый (исходя из социально-экономических, географических, градостроительных и прочих факторов) процент недорогих (доступных) жилых помещений к дорогим жилым помещениям; а во-вторых, долю ответственности поселения за обеспечение справедливости и доступности жилых помещений по всему штату. Так как реализация прав граждан на доступное жилье и на доступность в жилищной сфере в одном поселении будет противоречить правам состоятельных жильцов на адекватную окружающую среду, ответственность за их реализацию должна быть распределена между муниципалитетами по всему штату. Применение доктрины требовало от судов решения ряда сложных вопросов: определение территориальной однородности (региона) для распределения уровня ответственности, критериев перераспределения ответственности, отграничение развивающихся поселений от уже сформировавшихся и др. Наконец, само по себе признание неконституционным ордонанса о зонировании не решало множества проблем административного характера, в частности, предоставление лицензии строительной организации на возведение жилых помещений.

Рекомендации правильного разрешения перечисленных вопросов были даны апелляционным и Верховным судом штата в ходе принятия судебных решений по делам, получившим единое название «Маунт-Лорел II» (Н.А.С.П.Ц.Н. округа Южный Берлингтон против поселения Маунт-Лорел (1983), Корпорация развития Гленвью против города Франклин (1978), Капуто против города Честер (1978), городская лига Эссекса против города Мава (1984), Корпорация городская лига Эссекса против города Мава (1989) и др.)2. Рассматривая спор между Корпорацией «древесина Мэдисона» против города Мэдисон, в 1977 году Верховный суд штата допустил возможность предоставления строительной организации, выигравшей иск об определении «справедливой доли», права строительства определенного количества жилых помещений в нарушение принятых правил зонирования1. В помощь судьям, разбирающим дела по доктрине Маунт-Лорел, были предоставлены эксперты, которые, как правило, были специалистами в области планирования поселений2.

Кроме этого, Верховный суд штата Нью-Джерси предписал трем судьям первой инстанции разбирать все дела, связанные с доктриной, при этом полномочия каждого судьи распространялись на определенную территорию3. Такая мера не только повысила специализацию судей, но и позволила им разрешать дела о «справедливой доли ответственности» конкретных поселений, исходя из системного представления о положении дел во всем регионе, входящем в их юрисдикцию. Закрепление за регионом (несколько округов) одного судьи повышало значение его субъективных оценок и риск нарушения прав всех субъектов из-за его предубежденности, с другой стороны, именно благодаря его внутреннему убеждению и сложившейся позиции, достигалось равноправие всех участников процесса и устойчивость правоприменительной практики. В случае, если бы на одной территории действовала юрисдикция нескольких судей, они могли бы распределять ответственность на основании разных критериев, что повлекло бы к дисбалансу прав и интересов всех субъектов, расположенных в регионе. В 1986 году полномочия по рассмотрению большинства жалоб на правила зонирования были переданы Совету по доступному жилью, который был учрежден на основании Закона штата о справедливости в жилищной сфере 1985 года4. Исследователи полагают, что формирование Совета было осуществлено для минимизации затрат муниципалитетов от применения судьями доктрины Маунт-Лорел1.

В 80-х годах США столкнулись с проблемой увеличения количества бездомных. Исследователи связывают рост уровня бездомности с переводом стационарных психически больных людей на амбулаторное обслуживание, ростом наркомании и бедности, а также отсутствием достаточного количества доступного жилья2. Рост бездомности показал, что для достижения равных жилищных возможностей недостаточно финансирования недорогого доступного жилья, т.к. есть значительное количество граждан, не способных приобрести даже такое жилье. В 1987 году Конгресс принял Закон о помощи бездомным (Homeless Assistance Act), так называемый, Закон МакКинни по оказанию помощи штатам и муниципалитетам в разработке и реализации программ по борьбе с бездомностью. На основании Закона был учрежден Межведомственный Совет США по Бездомности (USICH)3. Закон предусматривал следующие виды помощи лицам, не обладающим жильем: предоставление временного жилья на период реабилитации, предоставление постоянных жилых помещений для лиц, признанных хроническими бездомными, консультирование по вопросам жилья, а так же оказание широкого перечня социальных услуг (в том числе, лечение от наркомании) для реабилитации бездомного4.

Закон МакКинни обязателен для исполнения на территориях штатов, принимающих федеральные субсидии, выделяемых на его основе. Бездомные таких штатов приобретают право требовать от властей штатов и поселений предусмотренных законом услуг. Правильность исполнения штатами Закона проверяется в ходе судебных разбирательств, инициируемых бездомными, т.к. именно они должны нести бремя защиты своих прав. Вместе с тем, эффективность защиты прав получателей федеральной помощи обеспечивается правозащитными организациями, специализирующимися на жилищных правах.

Через два года после принятия Закона МакКинни был создан Национальный юридический центр по бездомности и бедности, который специализируется на судебной защите прав бездомных. Деятельность Центра имеет существенное значение для развития законодательства о помощи бездомным. В 1993 году Центр выиграл в Апелляционном суде округа Колумбия спор о праве бездомных детей на транспортировку к месту обучения (дело Бренда Лампкин против округа Колумбия)1. По делу 2003 года, Общественный жилищный траст против Министерства по делам потребителей округа Колумбия (Community Housing Trust v. D.C. Department of Consumer & Regulatory Affairs)2, Центр также смог доказать, что постановление департамента, обязывающее инвалидов, не являющихся родственниками, получать специальный сертификат на право совместного проживания, является жилищной дискриминацией.

В 1994 году Министерство жилья и городского развития заключило с Ассоциацией ипотечных банков США «Соглашение о справедливом ипотечном кредитовании». Благодаря данному соглашению доступ к специальным ипотечным кредитам получили лица, которые ранее не могли получить заем на общих основаниях в силу банковских стандартов кредитования3.

В июне 2002 года Президент Джордж У. Буш декларировал новую национальную цель – доступное жилье для меньшинств. По плану президента, (который получил название America's Homeownership Challenge) меньшинствам необходимо предоставлять уникальные кредитные продукты. При этом президент подчеркнул, что реализация данной задачи не только предоставит миллионам американцев преимущества владения собственным домом, но и будет способствовать укреплению американской экономики1. Созданная государством система жилищного кредитования является также одним из самых развитых финансовых рынков США. Долгое время федеральному правительству удавалось с ее помощью решать две задачи – обеспечивать доступность жилья всем слоям населения и пополнять федеральный бюджет от налогообложения жилищного сектора. Вторая задача решалась путем уменьшения контроля за основными регуляторами рынка (например, приватизация Фэнни Мэй в 1968 году2), легализация рискованных кредитных продуктов3, молчаливое согласие правительства с секьюритизацией частными банками ипотечных кредитов с высоким риском4.

Либерализация ипотечного рынка стала одной из причин развития в 2007 году ипотечного кризиса, который, в свою очередь, вызвал мировой финансовый кризис 2008 года. Если в 30-е годы XX века жилищный кризис был следствием финансового кризиса, то через семьдесят лет уже жилищно-финансовый кризис вызвал рецессию темпов экономического роста большинства развитых стран. Масштаб последствий нового жилищного кризиса демонстрирует роль созданной федеральной властью системы жилищного финансирования в американской экономике.

В 2011 году Национальная комиссия по расследованию причин финансового кризиса предоставила свой итоговый отчет. По мнению комиссии, жилищное регулирование, направленное на увеличение количества домовладельцев и доступность ипотечных кредитов малообеспеченным лицам, не являлось основной причиной кризиса1. Исследователи полагают, что кризис произошел из-за пробелов в законодательстве о банковском деле и ценных бумагах. К примеру, в 1999 году был отменен Закон Гласса — Стиголла 1933 года2 о разграничении сфер деятельности коммерческих и инвестиционных банков3. Вместе с тем следует признать, что «Великая рецессия» не началась бы с жилищного сектора, если правительство не стало бы регулировать финансовые отношения, используя институты жилищного права. К примеру, практика секьюритизации необеспеченных ипотечных ценных бумаг формировалась не для привлечения дополнительного жилищного финансирования, а для увеличения прибыли частных лиц и государственного бюджета. Вместе с тем данные отношения продолжали основываться на социально ориентированной государственной системе поддержания ипотечного рынка. Указанное противоречие было частично исправлено в сентябре 2008 года, когда Федеральное агентство жилищного финансирования объявило о том, что оно будет осуществлять управление Фэнни Мэй и Фрэди Мак4.

Таким образом, к началу XXI века в системе права США сформировалась совокупность источников права, регламентирующих жилищные отношения. Своеобразие предмета и метода правового регулирования, кодификация, единство принципов и правовых оснований, наконец, подведомственность одним и тем же органам законодательной, исполнительной и судебной власти позволяет говорить о жилищном праве США как обособленной отрасли права. С середины XIX века до начала XXI в США были признаны права граждан на жилье пригодное к проживанию, на справедливость в жилищной сфере (отсутствие жилищной дискриминации), на адекватную среду проживания, на участие в выработке жилищной политики, на доступное жилье. Последнее из названных прав реализуется посредством предоставленных Конгрессом прав на получение государственной помощи через участие в жилищных программах. Система жилищных прав определяет содержание принимаемых законов. В случае, если какой-либо закон нарушит одно из перечисленных прав, американские суды признают его неконституционным. Следовательно, именно признанные государством субъективные жилищные права являются основой существования объективного жилищного права.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница