Эволюция правового регулирования жилищных отношений в США во второй половине XIX xx вв.



страница4/13
Дата31.10.2016
Размер2.48 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Глава 2. Генезис жилищного права США в период со второй половины XIX века до второй половины ХХ века.

2.1. Становление жилищного права США во второй половине XIX века – начале ХХ века.

Регулирование жилищных отношений в Соединенных Штатах Америки берет свое начало со второй середины ХIХ века, именно в этот период были приняты первые законы штатов о жилых помещениях. Историческим контекстом становления жилищного законодательства являлись: рост населения, волны иммиграции, ускорение темпов развития экономики. Выделение жилищных отношений из отношений по владению недвижимостью означало признание их социальной значимости, т.к. рынок жилья (в отличие от рынка недвижимости) представляет собой социальный общественный институт, которому необходимы поддержка, забота и контроль со стороны общества1. Исследование исторических условий появления первых жилищно-правовых актов в США, их содержание и правовые основания являются целью данного параграфа.

До второй половины XIX века отношения по аренде недвижимости (в том числе и аренды жилых помещений) регулировались общим правом2. Аренда рассматривалась как передача вещного права на земельный участок3. Арендодатель не был обязан осуществлять ремонт сдаваемого помещения и не отвечал за его пригодность для целей проживания4.

Защита частного домовладения конкурировала с другой тенденцией развития американского права – обеспечения противопожарной, строительной и санитарно-эпидемиологической безопасности жилых и нежилых зданий. Еще в 1625 году Голландская Вест-Индская компания утвердила правила о допустимом месторасположении и конструктивных особенностях жилых домов, возводимых колонистами в Новом Амстердаме (в настоящее время Нью-Йорк)1. В 1850 году город Нью-Йорк принял первый в стране свод строительных норм и правил (building code)2, а в 1862 году легислатура штата Нью-Йорк учредила Департамент по строительству3. Департамент был первым органом штата, регулирующим состояние жилых помещений. Так же после пожара 1860 года в Департаменте пожарной безопасности города Нью-Йорк появляется должность уполномоченного по состоянию зданий4.

Вторая половина XIX века ознаменовалась также формированием органов общественного здравоохранения. Первое заседание Совета по здравоохранению города Нью-Йорк состоялось еще в 1805 году5, в 1866 году в Нью-Йорке был учрежден первый в стране городской департамент здравоохранения, который стал образцом для подобных департаментов в других городах страны6. Ведомства, отвечающие за здравоохранение, интенсивно формировались и на уровне штатов: 1869 в штате Массачусетс7, 1877 в штате Северная Каролина8, 1913 в штате Арканзас9. Стремление органов здравоохранения обеспечить санитарно-эпидемологическую безопасность в жилых помещениях вскрыло правовую коллизию между обязанностью исполнительных органов поддерживать общее благосостояние и прав частных собственников на неприкосновенность своего имущества.

Рост экономики США в первой половине XIX века вызвал приток иммигрантов из неблагоприятных регионов Европы, преимущественно из Ирландии. Девять из десяти прибывающих предпочитали селиться на Севере, особенно в портовых городах Восточного побережья, так как не имели средств для переезда в другие регионы1. Между 1840 и 1850 население Нью-Йорка значительно выросло, - с 312,710 до 515,547 и достигло 813,669 в 1860 году2. Волна миграции совпала с ростом цен на жилые помещения и увеличением дефицита жилья3. Проблема доступности жилья сильнее всего отразилась на малообеспеченных семьях рабочих, что стало стимулом для строительства недорогих многоквартирных арендных домов.

Первый многоквартирный арендный дом был построен в г. Нью-Йорк в 1833 году4. Уже через год после его строительства Городской инспектор Комиссии здравоохранения, Гарретт Форбс, в своем ежегодном отчете указал на рекордное количество смертей, причиной которых были жилищные условия в многоквартирных домах5. В 1842 году другой Городской Инспектор, доктор Джон Х. Гриском, к формальному отчету добавил издание брошюры «Краткий обзор санитарных условий в городе Нью-Йорк»6. Значительный приток иммигрантов и их материальная несостоятельность привели, по его мнению, к ухудшению жилищных условий города. Он предлагает городской легистратуре запретить использование подвалов в виде жилья, обязать собственников и арендаторов помещений содержать жилые помещения в соответствие с определенными санитарными нормами. В 1853 году Ассоциация за улучшение условий бедноты учреждает специальный комитет, который должен был «исследовать санитарные условия жизни рабочего класса и предложить варианты повышения комфортабельности жилья»1. В отчете комитета был сделан вывод: «Жилье рабочего класса в Нью-Йорке не приспособлено к потребностям человеческой жизни, не совместимо с медицинскими, моральными и социальными потребностями жильцов»2.

Усилия общественности привели к принятию в 1867 году Закона штата Нью-Йорк «О многоквартирных арендных домах»3. Закон вводил стандарты, которым должны были соответствовать многоквартирные арендные дома, в частности: наличие окон в каждой комнате; перил на лестницах; одного туалета на каждых двадцать жителей; запрет на содержание животных (кроме кошек и собак)4. Многие положения закона были проигнорированы, но, как указывал участник движения реформирования жилищного фонда и публицист Лоренс Веллер, акт стал прецедентом, вводящим практику «государственного регулирования условий в многоквартирном арендуемом жилье»5. Закон о многоквартирных арендных домах фактически не исполнялся по отношению к уже построенному жилью. Его ценность заключалась в лишении законной силы ряда проектов уже строящихся зданий.



В 1887 году штат Нью-Йорк принял закон, согласно которому требовалась установка систем водоснабжения во всех многоквартирных домах, построенных после 14 мая 1867 года, а также создание условий, при которых Департамент здравоохранения мог провести воду в старых многоквартирных домах6. Однако при рассмотрении спора между Департаментом здравоохранения и Церковью Троицы, которая являлась собственником нескольких арендных домов, судебная власть признала закон неконституционным. Суд пришел к выводу, что этот правовой акт устанавливал изъятие собственности для частного использования (а не для общественных нужд), т.к. «положения закона действовали исключительно в интересах арендаторов, которым ответчик вынужден предоставлять услуги»1. Кроме того, суд заявил: «Нет необходимости в законодательном давлении на собственника для предоставления воды... потому, что если жильцы в ней действительно нуждаются, то конкуренция и собственные интересы арендодателей заставят их предоставлять такие услуги»2.

Американский автор Феличе Батлан3 полагает, что решение суда выразило риторику представителей либеральной экономики с присущим им страхом перед классовым законодательством. С юридической же точки зрения, данное решение было примером «правового формализма»4.

Департамент здравоохранения обжаловал принятое решение в Апелляционном суде штата Нью-Йорк, утверждая, что суд не должен оценивать «мудрость или глупость закона в определенном вопросе». Вместо этого суд, по мнению заявителя, должен определить направлен ли закон на поддержание общественного здоровья5. Значение такого заявления заключается в том, что штат мог принять закон ограничивающий частную собственность но при этом направленный на поддержание общественного здоровья применив свои инспекционные полномочия. Доктрина инспекционных полномочий, появившеяся еще в системе общего права Англии, воспроизводит основные «полномочия суверенной власти по охране правопорядка, общественной морали и общего благосостояния»6. Как отмечает В.И. Лафитский, фактически признается только три формы вмешательства штатов в имущественные отношения: налогообложение, принудительное изъятие собственности для общественных нужд (eminent domain) и инспекционные полномочия (police powers)1. В сфере жилищных правоотношений могут применяться все три перечисленных формы, но наиболее универсальным характером обладает последняя из них.

Позиция собственника заключалась в том, что законодательство не имеет юридической силы, если оно отменяет или умаляет право собственности гражданина или вмешивается в его права, если оно не направлено на общее благо, а только создает комфорт для отдельных индивидуумов или направлено в пользу одного класса2. Названная позиция основывалась на доктрине о надлежащей правовой процедуре. Согласно поправки XIV Конституции США «…не может какой-либо штат лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры…». Возлагая на домовладельцев дополнительные расходы законодатель лишил их собственности. При этом можно было говорить о нарушении надлежащей правовой процедуры самим фактом принятия закона, а также при каждом случае его принудительного правоприменения без осуществления общественных слушаний или судебного процесса.

Феличе Батлан считает, что суд апелляционной инстанции столкнулся с тремя сложными правовыми вопросами. Во-первых, каков уровень судебного уважения к законодательным решениям? Во-вторых, не является ли регулирование, требующее некомпенсированного расходования денежных средств, изъятием частной собственности в противоречии с Конституцией? В-третьих, может ли использование инспекционных полномочий приносить пользу одной группе (в данном случае арендаторам) за счет другой группы (арендодателей)? Батлан подчеркивает, что суд мог избежать этих вопросов, сославшись на нормы правил пожарной безопасности, т.к. для ее обеспечения было необходимо водоснабжение. Но, вместо этого, суд целенаправленно взялся за решение этих «широкомасштабных и сложных вопросов»1. По мнению суда у него были полномочия оценивать связь между целью закона и его фактическими положениями2.



Суд пришел к выводу, что «иногда есть необходимые расходы, которые неизбежно возрастают из-за использования нашей собственности, и которые мы должны нести добровольно, либо под давлением законодательства»3. Таким образом, суд признал закон конституционным пятью голосами против двух. Содержание рассмотренных позже споров о конституционности жилищного законодательства штатов также заключалось в конкуренции доктрин инспкеционных полномочий и надлежащей правовой процедуры.

В 1900 году губернатор штата Нью-Йорк сформировал Комиссию по многоквартирным домам, которая должна была изучить уровень здравоохранения жителей многоквартирных домов и разработать предложения по изменению законодательства4. В 1901 году комиссия предоставила свой доклад, где указала на вредность, так называемых, «school sinks» - пристроек, исполняющих роль туалетов, без автоматической системы очистки.

В 1901 году был принят новый закон о многоквартирных арендных домах, устанавливающий требование о замене «school sinks» на уборные. Закон имел обратную силу и требовал проведения соответствующих реконструкций в зданиях, построенных до его принятия5. Историк, Мортон Келлер, отметил, что новый закон послужил моделью для множества других законов штатов6. Однако возлагаемое на собственников арендных домов бремя было настолько велико, что некоторые из них решали просто снести здание.

Арендодатель, Кэти Мойшен, получила в 1903 году требование об исполнении закона, что спровоцировало судебное разбирательство7. Судебное разбирательство финансировалось Ассоциацией владельцев недвижимости8, что говорит о принципиальной важности этого дела для арендодателей.

Адвокаты арендодателя утверждали, что закон является не конституционным, т.к. он лишает владельцев недвижимости частной собственности, требуя уничтожения «school sinks» и расходования средств на строительство других инфраструктурных объектов. Это было очень серьезным аргументом. Так, историк, Майкл Ле Бенедикт, писал, что законы, которые урезали закрепленное право собственности, вызывали наиболее негативную реакцию в судах1. Поэтому, на протяжении всего судебного разбирательства и апелляции, адвокаты Мойшен постоянно возвращались к данному аргументу2. На основании того, что закон применялся только к определенным городам в штате Нью-Йорк, адвокаты утверждали, что закон является неконституционным, вводит специальное законодательство, нарушает принцип юридического равенства владельцев недвижимости3. Данный аргумент основывался на XIV Поправке Конституции.

Дело было доведено до Апелляционного суда штата Нью-Йорк. Судья пришел к выводу, что законодательный акт должен считаться разумным, и что бремя опровержения его разумности лежит на ответчике4. В результате суд отказал арендодателю, отметив, что закон направлен на охрану здоровья и поэтому являлся надлежащим осуществлением инспекционных полномочий. Можно отметить разницу между делом Церкви Троицы и делом Мойшен. Если в первом деле суд пытался апеллировать к балансу между общественным интересом и бременем отдельных лиц, то в последнем суд указал на приоритет общественных интересов.

В 1876 году Департамент здравоохранения города Чикаго возглавил Де Вулф. Не опираясь на какие-либо правовые основания Де Вулф инициировал систематические инспекции многоквартирных домов и заводских помещений. Для защиты своей программы инспектирования жилья глава Департамента сформировал в 1879 году корпус врачей-волонтеров, которые должны были обследовать все многоквартирные арендные дома города. Результаты обследования были представлены в Городской совет, где Вулф заявил о недостаточности одного лишь осмотра арендных домов и необходимости принятия жилищного ордонанса. Уже через год жилищный ордонанс был принят, став причиной многочисленных споров. Ордонанс предоставил Департаменту здравоохранения полномочия по инспектированию и регулированию санитарных условий в многоквартирных домах, собственники же были обязаны обеспечить дома контейнерами для мусора. Инициативы Вулфа получили поддержку общественности, предпринимателей и газет (в частности Чикаго Трибьюн). Между тем, строители и домовладельцы поставили под сомнение допустимость регулирования частной собственности Городским советом. Заявив о том, что собственник имеет неограниченную юрисдикцию над своей собственностью, домовладельцы призвали совет отменить ордонанс1.

Из-за того, что собственники отказались выполнять муниципальный ордонанс, 30 мая 1881 года Генеральной Ассамблеей штата Иллинойс был принят Ордонанс о многоквартирных домах и заводах. Согласно ордонансу, состояние эксплуатируемых и строящихся многоквартирных домов и арендных домов с меблированными комнатами попадало под надзор Департамента здравоохранения города Чикаго. Реакцией домовладельцев было изменение договоров аренды в части несения арендаторами ответственности за состояние жилых помещений. В результате арендаторы подверглись многочисленным штрафам и выселениям2. В 1887 году во исполнение ордонанса Департамент здравоохранения вынес 13 855 штрафов и подал 235 иска, которые были поддержаны судами.

Жилищное законодательство штата Калифорния имело черезвычайный характер и было связано с уничтожившим значительную часть жилищного фонда землетрясением 1906 года3. Принятый в 1909 году Закон о многоквартирных арендных домах штата Калифорния, в отличие от жилищного ордонанса штата Иллинойс, возлагал ответственность за техническое и санитарное состояние многоквартирных домов на его собственников (секции 64 и 65 закона)1. Первоначально закон устанавливал минимально допустимую высоту потолка, площади помещения и соблюдение правил обеспечения квартиры теплом2. Образованная в 1910 году Жилищная ассоциация Сан-Франциско выступила с инициативой принятия нового Закона о многоквартирных арендных домах, который был подписан в 1911 года3.

Направленность арендных законов на обеспечение достойных жилищных условий, (а не на санитарную безопасность), подтверждается решением Апелляционного суда штата Нью-Йорк 1885 года по делу об оспаривании Закона о запрете производства сигарет в многоквартирных домах. Принятый в 1883 году закон был признан противоречащим Конституции из-за того, что его преамбула неверно отражала предмет регулирования4. Принимая в следующем году новый закон, Легислатура шата учла допущенные ошибки, закон стал распространять свое действие на города с населением более 500 000 человек 5. Обе редакции закона ограничивали права арендаторов на осуществление трудовой деятельности, т.к. запрещал им производить сигареты в многоквартирных домах. Через два дня после принятия закона Питер Джейкобс был арестован за изготовление сигар в арендуемой им и его семьей квартире. Дело об аресте Джейкобса дошло до Апелляционного суда штата Нью-Йорк, который решил, что закон не являлся надлежащим осуществлением инспекционных полномочий, т.к. не способствовал защите здоровья жильцов. Суд признал, что, арендуя жилое помещение, арендатор приобретает определенные полномочия собственника, а поэтому не может быть лишен их без надлежащей правовой процедуры6. Таким образом, суд признал, что частные права арендаторов жилых помещений защищаются наравне с правами собственников.

В 10-е годы XX века штаты распространили практику установления стандартов качества многоквартирных арендных домов на другие виды жилых помещений. Полномочия по регулированию жилищных отношений передаются из органов здравоохранения и строительного надзора в специализированные жилищные органы.

Так 12 июня 1913 года была сформирована Комиссия по Жилью и иммиграции штата Калифорния1, которая стала ответственным органом за исполнение Закона о многоквартирных арендных домах 1909 года. В этом же году был принят Закон об отелях и арендных домах с меблированными комнатами2. Новый закон устанавливал требования к освещенности, площади, инфраструктурной оснащенности помещений, используемых в качестве временного жилья. Минимальные стандарты качества жилья требовались и для рабочих лагерей – поселений для проживания рабочих, занятых на сезонных работах (фермеры, строители, шахтеры). В том же 1913 году был принят Закон о рабочих лагерях (Labor Camp Act), ответственность за исполнение которого, была возложена на Совет по здравоохранению. Однако, за несколько дней до вступления закона в силу, в одном из рабочих поселений штата произошли погромы, приведшие к смерти представителей официальной власти. Выявить причины волнений было поручено не Совету по здравоохранению, а органу, непосредственно регулирующему жилищные отношения,- Комиссии по Жилью и иммиграции, которая представила отчет о неудовлетворительных жилищных условиях рабочих лагерей3. Рекомендации Комиссии по увеличению требований к качеству жилья были учтены при принятии нового Закона о рабочих лагерях1. В 1927 году уполномоченным органом за исполнение закона стал Отдел по жилью Департамента по трудовым отношениям2.

В конце 1910х годов Комиссия пришла к выводу о необходимости пересмотра принятых ранее жилищных законов. С целью подготовки новых законов Комиссия стала собирать так называемые «жилищные институты» (housing institute) – консультационные советы подрядчиков, пожарных, медиков и жильцов. Плодом координируемой Комиссией работы жилищных институтов стала реформа жилищного законодательства 1917 года3 - подписание Закона о многоквартирных домах (State Dwelling House Act)4. Правовое регулирование штата Калифорния стало распространяться не только на арендные дома и отели, но и на остальные многоквартирные дома. В 1923 году Закон о многоквартирных арендных домах, Закон об отелях и арендных домах с мебелированными комнатами и Закон о многоквартирных домах были компелированы в Жилищный закон5.

С конца 10х годов ХХ века штаты начали решать и другую жилищную проблему – негативное влияние месторасположения жилья на его пригодность к проживанию. Как и в случае с внутренними (санитарными и конструктивными) условиями жилых помещений6, внешние жилищные условия (месторасположение, соседние здания, общее благоустройство района) регулировались в рамках общего регулирования городской среды. Такая практика стала называться городским планированием. Первый орган, занимающийся на постоянной основе городским планированием (комиссия по планированию), появился в 1907 году в городе Хартфорд штата Коннектикут, путем внесения поправки в Устав города7. В 1909 году была учреждена жилищная комиссия города Филадельфия1. Также в 1909 году закон о планировании городов был принят в штате Висконсин, а в городе Лос-Анджелес вступил в силу первый ордонанс о зонировании – деление города на зоны разрешенного использования2.

Суды также одобрили практику городского планирования. Так Апелляционный суд штата Мэриленд, рассматривая дело Кокран против Престон, оставил в силе ордонанс о запрете строительства в городе Балтимор зданий выше 70 футов (за исключением церквей), указав, что главной целью ордонанса была противопожарная безопасность3. В 1909 году Верховный суд США рассмотрел дело Уэлч против Свасэй и поддержал деление зданий города Бостона на две категории: здания коммерческого назначения могли иметь высоту до 125 футов, здания же, используемые в качестве жилья, – до 100 футов4.

В 1909 году в Вашингтоне состоялась первая национальная конференция по планированию городов. Участники конференции отметили опыт штата Нью-Йорк по регулированию условий в многоквартирных арендных домах и обсудили вопросы, связанные с доступностью жилья. Внимание к вопросам жилищного регулирования вынудило Эндрю Райт Кроуфорд, который занимал должность помощника юрисконсульта города Филадельфия, предупредить участников конференции: «Городское планирование и жилищные условия связаны друг с другом, но эта связь не является неразрывной … если мы будем так много времени уделять жилищным вопросам то мы будем вынуждены также рассматривать вопросы канализации, освещения и тарифов»5. Между тем, жилищно-правовые вопросы все чаще становились предметом планирования городов, так в 1916 году Нью-Йорк принял резолюцию о зонировании, запрещающую строительство высотных зданий в определенных зонах города. Резолюция была принята из-за недовольства жильцов тенью от многоэтажных зданий, которая ухудшала их жилищные условия1.

Однако, улучшая внутренние и внешние жилищные условия и соответственно возлагая на собственников помещений дополнительные расходы, власти штатов вызвали рост цен на рынке жилья. Инфляция в жилищном секторе также обуславливалась мобилизацией экономики из-за вступления страны в Первую мировую войну.

В штате Нью-Йорк решение названной проблемы происходило на фоне протестов недовольных жильцов и, так называемого, первого периода красной угрозы – антикоммунистических мер, вызванных деятельностью пяти социалистов, ставших членами Ассамблеи штата Нью-Йорк. В 1920 году законно избранные социалисты были исключены из Ассамблеи 140 голосами против 6 из-за их идеологической позиции. Одной из составляющих их политической платформы была защита жильцов. Исключенные социалисты были наиболее радикальными сторонниками предотвращения роста цен на жилье и ограничения возможности выселения арендаторов. Примечательно, что через несколько часов после исключения идеологически опасных членов Ассамблеи был принят первый закон о контроле арендной платы2.

Законы о контроле арендной платы ограничивали право арендодателей на повышение арендной платы. В штатах были реализованы две модели ограничения роста цен на аренду жилых помещений. Первая модель была представлена, прежде всего, Законом округа Колумбия 1919 года. На основании закона была сформирована комиссия из трех членов, обладающая полномочиями по жалобе или по собственной инициативе определять справедливость и разумность арендной платы, коммунальных расходов или других платных услуг1. Отказ арендатора выселяться из жилого помещения на основании принятого закона привел к судебному разбирательству по делу Блок против Хирш. Апелляционный суд округа Колумбия решил, что было допущено лишение собственности без надлежащей правовой процедуры, вследствие чего закон был признан неконституционным. Однако Верховный суд пятью голосами против четырех признал, что Конгресс фактически объявил о чрезвычайном положении, вследствие чего допустимо использовать инспекционные полномочия по ограничению арендного бизнеса ради общественных интересов2.

Вторая модель ограничения роста цен была реализована в штатах Массачусетс, Нью-Джерси и Нью-Йорк. Урегулирование размера арендной платы в названных штатах возлагалось на суды, которые осуществляли ее на основании принципа разумности (standard of «reasonableness»). Фактически любое увеличение арендной платы по сравнению с предыдущим годом считалось неразумным, если арендодатель не мог доказать обратное. По сложившейся практике лицо, желающее повысить арендную плату, должно было подать в суд Заявление с подробным описанием обстоятельств дела (Bill of Particulars), в котором должны были быть указаны все расходы и валовой доход от сдаваемого в аренду помещения3. Как было указано в отчете Временной комиссии штата по арендному жилью 1980 года, «суды стали исполнять функции административных органов»4.

Правило о разумности увеличения арендной платы должно было толковаться судами применительно к каждому конкретному случаю, что породило противоречивую судебную практику. В частности, суды должны были установить: добросовестно ли учитывались суммы в качестве расходов и доходов, безнадежных долгов, правильно ли был определен процент по закладной. Однако, Верховный суд США, рассматривая дела «арендная корпорация Эдгара А. Леви против Зигели» и «Общество «улица 8й Уэст-Энд» против Штерн» признал конституционность Закона штата Нью-Йорк о контроле арендной платы указав, что правило о соблюдении разумности, является в достаточной степени четким и определенным1.

Контроль арендной платы удерживал инфляцию на рынке аренды жилья, но не способствовал преодолению дефицита жилых помещений, что противоречило интересу граждан в доступном жилье. В 20х годах XX века доля свободных помещений в городе Нью-Йорк снизилась до 1 %. Для стимулирования жилищного строительства власти города Нью-Йорк освободили до 1932 года все жилые помещения, построенные в период с 1920 по 1926 год, от налога на имущество. Законы о контроле арендной платы также не распространялись на здания, построенные после 27 сентября 1920 года. В 1928 году доля свободных помещений поднялась до 8 % ,не смотря на строгое арендное законодательство, действующее в это время. В 1926 году от контроля арендной платы были освобождены помещения, стоимостью 20 долларов в месяц, в 1928 году – 10 и более долларов в месяц. В июне 1929 года истек срок действия законов о контроле арендной платы штата Нью-Йорк. Для сохранения материалов о первых жилищных реформах в 1998 году Конгресс США принял Закон о национальном музее арендных домов Нижнего Ист-Сайд. Национальный музей был учрежден по адресу сохранившегося арендного дома2.

Таким образом, к 20-м годам XX века на уровне штатов были приняты и одобрены судами первые законы о жилье. Жилищное законодательство данного периода устанавливало обязательные стандарты конструктивного и санитарно-эпидемиологического состояния жилых помещений. Жильцы получили право требовать обеспечения данных стандартов, как в административном, так и в судебном порядке. Признание права на проживание в помещении, пригодном для проживания, было обусловлено необходимостью поддержания санитарного благополучия городов. В сферу правового регулирования попали также вопросы соседства жилых и нежилых помещений, плотности жилищной застройки, тени от многоэтажных зданий, однако отдельный институт жилищного зонирования еще не успел сформироваться. Наряду с индивидуальными правами жильцов, формируются идеи о праве всех жителей поселения (жилищного сообщества) на благоприятные жилищные условия.

Проблема качества жилых помещений решалась, прежде всего, посредством возложения дополнительных обязанностей на арендодателей. Вместе с тем, домовладельцы могли компенсировать рост своих затрат повышением арендной платы. Чтобы избежать дефицита жилья, штаты стали ограничивать право домовладельцев на увеличение арендных платежей. Такой подход мог отпугнуть потенциальных домовладельцев от участия в арендных отношениях. Альтернативной стало законодательство о стимулировании жилищного рынка. Однако, как таковое, право на доступное жилье еще не было признано.

2.2. Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века.

Характерной чертой 30-х годов XX века является вмешательство государства, а особенно федерального правительства, в экономические отношения частных лиц. Такие изменения были обусловлены началом Великой депрессии, мобилизацией экономики из-за угрозы, а затем и вступления страны во Вторую Мировую войну и послевоенным периодом восстановления. Увеличение роли государства в жилищном секторе экономики породило новые правовые вопросы: не ограничивает ли государственное финансирование строительства жилых помещений частную инициативу? Имеет ли право федеральное правительство перераспределять средства бюджета в пользу граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий? Имеют ли граждане США право на доступные жилые помещения?

Подобные вопросы не были так актуальны до 30-х годов XX века. Сформированное на уровне штатов жилищное законодательство позволило повысить объем строительства и продажи жилых домов. В 1921–1928 гг. на возведение жилых помещений в США было израсходовано от 17 до 30 миллиардов долларов, в результате чего было построено 3 миллиона новых домов1. Развивались новые формы стимулирования жилищного строительства, а также новые формы домовладения. Например, согласно Закону о жилье штата Нью-Йорк 1927 года Жилищным компаниям с ограниченной прибылью предоставлялись налоговые льготы за строительство кооперативного жилья. Данные меры позволили построить тринадцать кооперативов2.

Но уже через два года, 24 октября 1929 года, в США произошло стремительное падение стоимости ценных бумаг3. Крах биржевого рынка вызвал стремительное падение всей экономики, в том числе и сектора жилищного строительства. Рост безработицы вызвал трудности с ликвидностью и платежеспособностью у большого количества заемщиков по ипотечным кредитам что, в свою очередь, привело к потери права выкупа заложенного имущества. Другим последствием экономического кризиса являлось пятидесятипроцентное падению цен на жилые помещения. Падение цен привело к тому, что стоимость предоставляемого в залог имущества оказалась недостаточной для получения ссуды в банке, что повлекло массовое изъятие банковских вкладов и неплатежеспособность всей банковской системы1. Около одного миллиона американцев жили во временных лачугах, так называемых «гувервиллях», названных в честь действующего президента республиканца Герберта К. Гувера2.

Гувер считал недопустимым активное вмешательство федерального правительства в хозяйственные отношения3, что усиливало кризис. Многие штаты попытались предотвратить крах рынка жилой недвижимости приняв так называемый «ипотечный мораторий» - чрезвычайное законодательство направленное на поддержание заемщиков путем изменения условий их обязательств перед кредиторами. Содержание законов об ипотечном моратории можно обобщить в 3 группы: 1) предоставление судам полномочий по отсрочке лишения права выкупа закладной на определенное количество времени; 2) увеличение периода погашения заемщиком своих ипотечных обязательств; 3) установление максимальной цены продажи взысканного у заемщика жилого помещения4.

Льготы предоставлялись также заемщикам по искам кредиторов о взыскании недостающей для оплаты ипотечного долга денежной суммы (deficiency judgment). Такие иски подавались кредиторами уже после продажи взысканного у заемщика жилого помещения в случае, если вырученная от его реализации сумма не покрывала все ипотечные обязательства заемщика. Несколько штатов предоставили судам полномочия определять справедливую рыночную стоимость жилого помещения в целях принятия решения по названным искам, что уменьшало размер взыскания1.

Законы, вводящие ипотечный мораторий, можно было признать противоречащими XIV поправке к Конституции (запрет на лишение собственности без надлежащей правовой процедуры) и Разделу 10 стать I Конституции «Ни один штат не может … принимать … законы, нарушающие договорные обязательства»2. На основании этого, в XIX веке суды признавали неконституционными законы, в какой-либо форме изменяющие условия ипотечных обязательств3. Однако, рассмотрев дело Ассоциация кредитования жилищного строительства против Блейсделл (Home Building & Loan Association v. Blaisdell) Верховный суд изменил судебную практику, фактически +

ировав весь массив законодательства об установлении ипотечного моратория. Согласно решению принятому по названному делу статут штата Миннесота о предоставлении судам полномочий продлевать период ипотечных обязательств должников являлся конституционным в силу существующего чрезвычайного положения. По мнению Верховного суда целью статута было предотвращение банкротства как заемщика так и кредитора. Суд указал на недопустимость буквального прочтения Конституции и необходимость ее интерпретации с учетом баланса индивидуальных и общих интересов. Вместе с тем, по данному делу было высказано особое мнение, согласно которому текст, а значит и смысл Конституции является неизменным4. Буквальное же толкование Конституции не допускало вмешательства государства в договорные отношения.

Однако попытки штатов предотвратить крах жилищного рынка исключительно правовыми средствами оказались мало эффективными, что побудило президента Герберта Гувера пересмотреть свою позицию и подписать в июле 1932 года Закон о банке кредитования жилья (Home Loan Bank Act)1. Законом был учрежден Федеральный совет банков кредитования жилья2, который, в свою очередь, создал двенадцать региональных федеральных банков кредитования жилья3. Названные банки обладали специальной правоспособностью, как по функциональному, так и по территориальному признаку. Федеральные банки по кредитованию жилья могли формировать федеральные ссудно-сберегательные учреждения, осуществлять государственный надзора за ними, а также ограничивать их активы и обязательства. Ссудно-сберегательные учреждения также обладали специальной правоспособностью, т.к. могли осуществлять только операции по предоставлению ипотечных ссуд сроком на 10 – 12 лет и предоставлять кредиты только на своих местных рынках (в радиусе до 50 миль от мест их расположения)4.

Позитивным эффектом от применения закона являлось образование источника ликвидных банковских средств для кредитования жилищного строительства. Подконтрольность новых финансовых организаций государству позволила установить льготные и социально ориентированные условия ипотечного кредитования (уменьшение процентных ставок и увеличение периода выплаты кредита). Но закон не устанавливал систему помощи существующим частным кредитным организациям, а заменил их сетью аффинированных с государством юридических лиц. Такому подходу не хватало гибкости для удовлетворения всех потребностей рынка. Кроме того средств, предоставляемых государством не хватало для решения всей жилищной проблемы.

В 1932 году Президентом США становится Франклин Д. Рузвельт, который начинает проводить политику «Нового курса» - комплекс социально ориентированных программ, основанных на увеличении роли государства в хозяйственном и финансовом секторах. Идеологической базой нового курса была сформулированная Рузвельтом доктрина «ответственности государства за судьбы своих граждан»1. Основной дилеммой с которой столкнулся вновь избранный Президент была необходимость ограничения социального протеста при сохранении основных принципов рыночной экономики2. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк, Рузвельт активно занимался жилищной проблемой, что повлияло на его поддержку предложений по осуществлению жилищных реформ на федеральном уровне3.

Законом о кредитовании домовладельцев (Home Owners’ Loan Act) в июне 1933 года была учреждена Корпорации кредитования домовладельцев (Home Owners’ Loan Corporation)4. Корпорация рефинансировала просроченные кредиты путем обмена проблемных ипотечных закладных на обеспеченные ею облигации5. Кроме того, Корпорация могла отсрочить до трех лет платежи по рефинансированным кредитам6. Таким образом, Корпорация не конкурировала, а, наоборот, поддерживала и стимулировала частные финансовые организации.

Законом о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act) 1933 года создается Федеральная чрезвычайная администрация общественных работ (Federal Emergency Administration of Public Works)1. Целью закона являлось восстановление промышленности и трудоустройство на общественные работы безработных граждан. Согласно пункту «b» Секции 202 Закона, в состав общественных работ включалось «строительство, реконструкция или ремонт регулируемых или контролируемых государством недорогих жилых помещений, а также ликвидация деградирующих районов»2. Во исполнение данного положения в администрации был создан Жилищный отдел, который, после серии неудачных попыток предоставления льготных кредитов на строительство жилья, перешел к прямому финансированию возведения общественного жилья3. Жилищный отдел не обеспечил бум жилищного строительства, так как основной его целью являлось трудоустройство безработных, а не возведение доступного жилья. Финансирование строительства исключительно средствами федерального бюджета также не могло дать высоких результатов. Однако Закон о восстановлении национальной промышленности стал базой для принятия в будущем жилищных законов, предусматривающих выделение финансовых средств на поддержание жилищного фонда. Впервые была применена практика прямого государственного финансирования – оплата строительства социального жилья непосредственно государственным органом или корпорацией4. Важно отметить, что создаваемое общественное жилье находилось в введении государства, что делало его доступным для малообеспеченных слоев населения. До настоящего времени общественное жилье (public housing) является одной из самых распространенных форм социального жилья в США1. Такое жилье находится в собственности государства или муниципалитета (в лице жилищного управления или агентства), финансируется и администрирует им2.

В течение 1933-34 годов администрацией Рузвельта формируется система страхования ипотечных обязательств. Законом о банковской деятельности 1933 года образуется Федеральная корпорация по страхованию депозитов3 - федеральное агентство страхующее депозитные вклады, размещённые на счетах в коммерческих банках4. Принятым в 1934 году Национальным законом о жилье создается Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений5. Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений (Federal Savings and Loan Insurance Corporation) находилась в введении Федерального совета банков кредитования жилья и была ответственна за страхование вкладов в ссудо-сберегательных учреждениях6. Создавая названные корпорации, Рузвельт надеялся получить согласие коммерческих банков и ссудно-сберегательных учреждений на формирование Федеральной жилищной администрации (ФЖА), т.к. данные кредитные организации опасались, что статус ФЖА поставит их в неравные конкурентные условия7. Федеральная жилищная администрация также была создана Национальным законом о жилье 1934 года и предоставляла кредитным учреждениям услуги страхования риска отказа заемщика от оплаты ипотечных ссуд. Финансовой основой администрации являлись взносы заемщиков, что было выгодно займодавцем1.

Вводя минимальные стандарты, которым должны были соответствовать проекты строящегося жилья для целей его страхования, Федеральная жилищная администрация регулировала качество и условия жилых помещений. Впоследствии установленные Федеральной жилищной администрацией стандарты стали общепризнанными и соблюдались не только ради получения страховки, но и для поддержания необходимого уровня конкурентоспособности2.

Однако, содержащиеся во внутренних руководствах Федеральной жилищной администрации критерии допустимости использования ее услуг имели и негативные правовые последствия. Стремясь уменьшить риск неплатежа по застрахованным ипотечным обязательствам, Федеральная жилищная администрация ограничивала доступ к своим услугам клиентам из неблагоприятных кварталов. Подобный подход стал называться практикой «красной черты» - рассчитывая расовую и социально-демографическую структуру района администрация очерчивала на плане города красную черту, за пределами которой финансирование жилищного строительства не применялось3. Нарушение принципа равноправия привело к ухудшению жилищных условий жильцов всего города, на территории которого была установлена «красная черта», т.к. они становились соседями деградирующего района. Корпорации кредитования домовладельцев применяли аналогичную практику4. Однако, на данном этапе право на доступность жилых помещений ценилось больше чем право на адекватную культурную среду проживания.

Подобный подход соответствовал основной цели Национального закона о жилье 1934 года, которая заключалась в стабилизации рынка жилой недвижимости путем стимулирования кредитных организаций на предоставление ипотечных займов, а не в обеспечении малообеспеченных слоев населения достойными жилыми помещениями1.

С 1934 года сторонники жилищных реформ пытались убедить членов Конгресса в необходимости улучшения жилищных условий не только среднего класса, но и малообеспеченных членов общества. Принятие таких мер требовало от государства прямого финансирования жилищного строительства, так как бедные слои населения не могли позволить себе пользоваться ипотечными кредитами (даже на льготных условиях).

Внесенные сенатором-демократом от штата Нью-Йорк Робертом Вагнером в 1934 и 1935 годах законопроекты (билли) о создании системы общественного жилья не получили поддержки других членов Конгресса. Билли были отклонены еще при рассмотрении в комитете по банковским и финансовым делам Палаты представителей США, председатель которой Генри Стигал из Алабамы считал инициативы развития общественного жилья социализмом, навязанным для удовлетворения интересов больших городов2.

Билль Вагнера 1936 года также вызвал неоднозначные реакции представителей политической элиты. Председатель Комитета по жилью Торговой палаты США (the Committee on Housing for the U.S. Chamber of Commerce) заявил, что «строительство общественного жилья государством будет конкурировать с соответствующими усилиями частных лиц». Секретарь Национальной ассоциации продавцов древесины (National Lumber Dealers’ Association) занял похожую позицию утверждая, что правительство должно ограничить свою активность в жилищной сфере теми проектами которые недоступны частным предпринимателям1.

Администратор Федеральной жилищной администрации Стюарт Мак-Дональд поддержал законопроект, указав на необходимость преобразования деградирующих жилых районов и отметив, что миллионы американцев имеющие низкие доходы не могли воспользоваться услугами его агентства2.

Сенатор из Массачусетса Дэвид Ай. Уолш, сторонник ликвидации деградирующих районов, предложил дополнить закон правилом о «равноценной замене ликвидируемого жилья». Согласно данному правилу строительство нового общественного жилья обуславливалось сносом старого и деградирующего. Такая модель предполагала улучшение жилищных условий при сохранении общего количества жилых помещений, что вызвало одобрение у коммерческих домовладельцев, т.к. они опасались снижения цен из-за увеличения конкуренции на рынке. Вагнеру и его сторонникам получилось смягчить «поправку Уолша», внеся в нее оговорку – исполнение правила равноценной замены может быть отсрочено, если местные власти докажут, что соответствующая территория может пострадать от нехватки жилья. Генри Стигалу и другим противникам общественного жилья пришлось смириться с всеобщим одобрением компромиссного варианта законопроекта, который вошел в историю под именем «Билль Вагнера-Стигала»3.

Наконец в 1937 году, на основании «Билля Вагнера-Стигала», Конгресс принял Закон о национальном жилье, на основе которого была создана система финансирования доступного для широких слоев населения «общественного жилья»4. Провозглашенными целями закона были «минимизация существующей и периодически повторяющейся безработицы, устранение небезопасных и антисанитарных жилищных условий, а также дефицита достойного жилья доступного для малообеспеченных граждан»1. В отличие от Закона о восстановлении национальной промышленности, новый закон устанавливал более сложную схему финансирования жилищного строительства, основанную на партнерстве федерального правительства и местных властей2. Жилищный отдел Федеральной чрезвычайной администрации общественных работ был заменен сетью агентств общественного жилья и Жилищным управлением США (United States Housing Authority), которое финансировало названные агентства. В частности Жилищное управление могло предоставлять агентствам льготные кредиты (Секция 9 Закона), вносить в них ежегодные взносы (Секция 10 Закона) и предоставлять субсидии (Секция 11 Закона). Статус агентства общественного жилья мог быть присвоен любому органу штата или муниципалитета уполномоченному на строительство жилого помещения с низкой арендной платой или ликвидацию деградирующего района (п. 11 Секции 2 Закона)3.

Местные власти также должны были предоставить финансовую помощь агентствам общественного жилья в размере 20% от федеральной помощи. Как правило, финансовая помощь местных властей заключалась в освобождении жилищного проекта от обложения налогом на недвижимость4.

Помимо принципа софинансирования, отличием новой системы прямого финансирования от прежней явилась децентрализация управления. Если раньше Жилищный отдел Администрации общественных работ отвечал за все вопросы администрирования и планирования строительства жилья, то после принятия закона 1937 года этими вопросами стали заниматься местные агентств общественного жилья. Жилищное управление же предоставляло финансовую поддержку, определяла основные направления работы и давала консультации1. Жилищное управление находилось в ведении Министерства внутренних дел. Возглавлял новый жилищный орган Администратор, который назначался Президентом с согласия Сената (Секция 3 Закона).

Введенная Законом форма федерального участия в финансировании жилья образовала действующую до сих пор систему жилищных программ. Каждая такая программа представляет собой комплекс норм, регулирующий правоотношения, складывающиеся по поводу финансирования федерацией, штатами и (или) муниципалитетами жилищного сектора экономики. Как правило, содержанием жилищных программ является оказание помощи гражданам в приобретении, аренде и (или) содержании жилых помещений2. Изначально жилищные программы исполнялись агентствами общественного жилья и Жилищным управлением, но в последующем такие полномочия стали предоставляться разным агентствам.

Муниципалитеты одобрили закон, и в течение последующих пяти лет было завершено созданием 370 проектов жилых домов3. Сформированная государством система финансирования жилья обеспечила баланс интересов заемщиков и займодавцев – у первых появилась возможность получать доступные ипотечные займы на продолжительный период времени, а у вторых гарантии их возврата. Достигнутая справедливость на рынке жилья дала позитивный экономический эффект – интенсивный рост жилищного строительства4. Однако, выдавая займы на продолжительные периоды времени, кредитные учреждения исчерпали источники финансирования новых проектов. Решением данной проблемы мог стать вторичный рынок ипотечных займов, который с правовой точки зрения означал обособление кредитных обязательств или их групп в самостоятельные объекты гражданских правоотношений имеющих собственную экономическую ценность. Основным правовым средством подобного обособления является выпуск ценных бумаг удостоверяющих право требования исполнения сразу по нескольким ипотечным займам.

Частные инвесторы опасались вкладывать капитал во вторичный рынок ипотечных займов, что потребовало создание соответствующей государственной системы. Принятой в 1938 году поправкой в Национальный закон о жилье была образована Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд (более известна как Фэнни Мэй)1. Изначально Фэнни Мэй являлось федеральным агентством уполномоченным покупать, владеть и продавать застрахованный Федеральной жилищной администрацией кредиты2.

Цель всех этих мер заключалась в расширении круга учреждений, служащих базой ипотечного финансирования, путем поощрения привлечения в систему финансирования. Предполагалось, что эти новые учреждения будут занимать средства там, где имеется более широкое предложение кредита (у сберегательных банков открытого типа в Северо-западном регионе) и кредитовать их там, где имеется нехватка капитала (на Среднем Западе и Западе)3.

Выход США из Великой депрессии совпал с началом ее участия во Второй мировой войне. Мобилизация экономики требовала принятия новых экстренных мер. В 1942 году Рузвельт подписал Чрезвычайный закон о контроле над ценами (Emergency Price Control Act). Закон должен был не допустить роста инфляции, установив контроль над ценами на разные категории товаров, работ и услуг по всей стране1. Подписанный во исполнение закона Президентом в октябре 1942 года Приказ «О стабилизации национальной экономики». Уже в ноябре 1943 Управление регулирования цен ограничило рост арендной платы за жилые помещения2. К 1947 году аренда жилья была одним из немногих секторов экономики, продолжающих подвергаться контролю над ценами3. В этом году Чрезвычайный закон 1942 года прекратил свое действие, и вместо него был принят Федеральный закон о жилье и арендной плате. Согласно указанному закону здания, построенные после принятия закона, освобождались от контроля, здания же построенные до его принятия продолжали попадать под регулирование арендной платы4.

В военный период появляется первое законодательство о помощи в улучшении жилищных условий отдельным категориям граждан США. Так в 1944 году издается Закон о переходе военнослужащих на гражданское положение (The Servicemen's Readjustment Act), по которому ветераны Второй Мировой войны получают определенные льготы и преимущества5. Одним из основных преимуществ, предоставляемых по закону, являлись льготные ипотечные кредиты на приобретение жилых помещений. Согласно сведениям Министерства по делам ветеранов США с момента принятия закона по 1952 год 2,4 миллиона ветеранов воспользовались программой льготного кредитования6.

12 апреля 1945 г. после смерти Рузвельта Президентом США становится вице-президент Гарри С. Трумэн. Новому Президенту предстояло решать социально-экономические (в том числе и жилищные) проблемы в условиях послевоенного времени. В сентябре 1945 года Трумэн обратился к Конгрессу и предложил программу действий в области экономического развития и социального обеспечения, состоящую из 21 пунктов, в числе которых был пункт 11 «принятие комплексного и всеобъемлющего жилищного законодательства»1. В частности, Президент заявил: «наибольшая возможность для быстрого послевоенного увеличения частных инвестиций и рабочих мест находится в жилищной сфере. Существующий дефицит достойного жилья и вынужденное использование некачественного жилья свидетельствует о существенной неудовлетворенности потребностей нации. Неудовлетворенность таких потребностей станет еще более заметной, т.к. ветераны возвращаются домой и ищут места для своего проживания». Через три года была окончательно сформирована программа Трумэна, которая получила название «Справедливый курс».

Законом об Администрации по жилью фермеров 1946 г. (the Farmers Home Administration Act) была реорганизована Администрация по защите фермеров (Farm Security Administration) занимающаяся переселением фермеров и предоставлением им кредитов на приобретение земли2. Новое жилищное агентство администрировало программы обеспечения жилыми помещениями жителей сельской местности. С принятием названного закона помимо законодательства об обеспечении жильем военнослужащих появляется новое законодательство об обеспечении жильем отдельной категории населения.

Согласно Плану реорганизации 1947 года № 3 (принят на основании Закона о реорганизации 1945 г.) Корпорация кредитования домовладельцев, Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений, Федеральная жилищная администрация и Жилищное управление США были консолидированы в Агентство жилищного строительства и финансирования жилья (Housing and Home Finance Agency). Новый орган в свою очередь курировал Совет банков кредитования жилья, Федеральную жилищную администрацию и Администрацию публичного жилья3.

В послании Конгрессу о Плане реорганизации Президент объявил, что предоставление адекватных жилых помещений будет оставаться главной национальной целью в течение следующего десятилетия. При этом, по его мнению, основная ответственность за жилищное обеспечение лежит на представителях частного сектора, но при этом федеральное Правительство должно стимулировать и содействовать жилищному строительству1.

В 1949 году в своем ежегодном послании Конгрессу Президент заявил, что «все слои населения и каждый человек в отдельности имеют право ожидать от нашего Правительства справедливого отношения по отношению к себе»2. В своем послании Труман рекомендовал Конгрессу основные направления развития жилищного законодательства: общественное жилье с низкой арендной платой, снос ветхого жилья, сельское жилье, а также исследования в области жилья. В этом же году был принят новый закон о жилье, который впервые определил деградирующие районы в качестве национальной проблемы3. Кроме того в преамбуле Закона была декларирована цель жилищной политики – «обеспечение каждой американской семьи достойным жильем в благоприятных условиях»4.

Закон расширил финансирование ранее принятых программ: предоставление средств на ликвидацию деградирующих районов, не связанное с какой-либо иной жилищной программой (Титул I), увеличение разрешенного для Федеральной жилищной администрации объема страхования (Титул II), финансирование строительства 810000 единиц общественного жилья (Титул III), предоставление Администрации по жилью фермеров средств для ипотечного кредитования односемейных домов (Титул V)1. Согласно Преамбуле, Закон был направлен на: 1. строительство жилых помещений, соответствующих стандартам проектирования, пригодности для проживания и размера допустимого для семейного проживания; 2. сокращение расходов на жилье не влекущих ухудшение названных стандартов; 3. использование новых конструкций, материалов, технологий и методов в жилищном строительстве и коммунальном обслуживании; 4. развития планирования жилых районов, а также реконструкции поселений; 5. стабилизация рынка жилья помещений при высоком уровне строительства жилых помещений2. По мнению Чарльза Эдсона3, в 1949 году в первый и последний раз жилищная проблема стала самым главным вопросом на заседаниях Конгресса4.

В 1949 году также был принят новый Федеральный закон о жилье и арендной плате, который предоставил штатам полномочия администрировать контроль арендной платы, а также поддерживать, отменять или изменять федеральную систему контроля5.

Законом о жилье 1950 года вводилась программа прямого кредитования ветеранов, а также новая программа кредитования строительства недорогих жилых помещений в сельской местности6. Еще в 1949 году по 5 членов Конгресса и Палаты представителей США совершили визит в скандинавские страны Европы с целью изучения опыта развития кооперативного жилья. Отчеты этих комиссий были использованы при разработке Секции 213 Закона – Федеральная жилищная администрация была уполномочена страховать совместную ипотеку по созданию жилищных кооперативов.

В рамках кооперативной формы собственности на жилое помещение собственнику принадлежит не конкретное пространство, а доля в вещном праве на весь жилой дом. При этом вещные права образуется, благодаря применению норм корпоративного законодательства - собственнику принадлежит право на долю организации являющейся собственником жилого помещения. Так как финансирование жилищных кооперативов осуществляется путем выделения единого ипотечного кредита, все собственники жилого здания (юридически - собственники доли в кооперативе) несут ответственность по его оплате. С другой стороны, кооператив предоставляет возможность объединить свои затраты на решение коммунальных услуг1.

Победителем президентских выборов 1952 года стал Дуайт Дэвид Эйзенхауэр, что прекратило 20-летний период правления Демократической партии. Следуя классической доктрине республиканизма, Эйзенхауэр полагал, роль федерального правительства в социальном обеспечении должна быть ограничена. Основные усилия, по его мнению, должны были лежать на местных властях и частной инициативе.

Несмотря на стремление ограничить роль государства в социальном обеспечении, Эйзенхауэр одобрил и сохранил сформированное его предшественниками демократами законодательство о финансировании жилья. Для определения направлений реформирования жилищного законодательства Президент сформировал в 1953 году Консультативный комитет по жилищной политике и программам2, на основании отчета которого было составлено специальное послание Конгрессу по жилью. В своем послании Президент подтвердил, что создание условий, при которых каждая американская семья сможет получить достойное жилье, является одной из главных задач внутренней политики. По мнению Эйзенхауэра, решение жилищной проблемы, с одной стороны, обеспечивает хороший уровень жизни и здравоохранения граждан, а с другой стороны, развивает экономику. В тоже время Президент призвал избегать программ делающих граждан зависимыми от федерального правительства и напомнил, что жилищное обеспечение может быть осуществлено благодаря преимуществам рыночной экономики. В послании было отмечено, что строительство новых домов решает только часть жилищной проблемы, т.к. 19 000 000 из существующих в стране 37 000 000 несельскохозяйственных жилых домов введены в эксплуатацию более чем 30 лет назад. Выходом из сложившейся ситуации было сохранение и восстановление существующего жилищного фонда, что должно было также поднять национальные жилищные стандарты. Президент предложил увеличить уровнять страхование кредитов на приобретение существующего и нового жилья, отметив, что существующий ранее приоритет в страховании нового жилья является дискриминационной практикой. Кроме этого в послании было указано на то, что Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд, создаваемая как источник вторичного рынка ипотечного кредитования, фактически функционирует в качестве первичного кредитора. В связи с этим, Фанни Мэй, по мнению Президента, должна быть преобразована в корпорацию с частным участием. При этом Президенту необходимо предоставить полномочия разрешать предоставление займов за счет средств федерального бюджета для приобретения ассоциацией определенного вида застрахованных и гарантированных кредитов1.

Законом о жилье 1954 года были внесены изменения в закон 1949 года устанавливающие программы восстановления жилых помещений. Происходит замена программ ликвидации деградирующих жилых помещение на программы их восстановления (капитальный ремонт). Законом о Федеральной национальной ассоциации ипотечных ссуд (Federal National Mortgage Association Charter Act) 1954 года Фэнни Мэй была преобразована в корпорацию смешанной формы собственности (mixed-ownership corporation). Обыкновенные акции Фэнни Мэй принадлежали частным акционерам, а привилегированные - государству1. Поправки, внесенные в закон 1949 года Законом о жилье 1956 года, устанавливали приоритет в обеспечении жильем пожилых людей, а также программы помощи в приобретении жилых помещений лицам, переселенным из-за реализации программ восстановления городов и ликвидации деградирующих районов2. Республиканский курс жилищной политики увеличил роль частной инициативы. Доступность жилья стала достигаться не только путем строительства новых домов, но и сохранения существующего жилищного фонда. Регулирование качества жилых помещений стало осуществляться также и для обеспечения их доступности.

Таким образом, в начале 30-х годов XX века кризисное состояние американской экономики стало причиной принятия федеральных чрезвычайных законов о финансировании жилищного сектора. В 40-е годы ХХ века уже не под влиянием финансового кризиса, а из-за мобилизации экономики принимаются чрезвычайные законы о контроле арендной платы. Однако и после стабилизации социально-экономической обстановки законы о финансировании жилищного сектора и контроле арендной платы сохраняют свое действие.

К началу 60-х годов ХХ века законодательство о финансировании жилищного сектора перестало быть экстренным и чрезвычайным. Жилищные программы продолжали исполняться в условиях стабилизации социально-экономических условий. Во многом этому способствовало признание на законодательном уровне обязанности государства по обеспечению достойным жильем каждого гражданина США. Важную роль в регулировании жилищных отношений отводилась федеральным органам исполнительной власти, а также подконтрольным государству корпорациям.

Признание права каждой американской семьи на помощь в приобретении жилья поставило перед законодателем новый вопрос – как обеспечить равный доступ всех граждан США к жилищным услугам. Так же как и право на качественное жилье не могло быть реализовано без права на доступное жилье, последнее, в свою очередь, не могло быть реализовано в условиях жилищной дискриминации.


1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница