База данных lawstream. Ru: количественные оценки институциональных изменений



страница1/7
Дата02.05.2016
Размер1.27 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7
Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А., Толмачева И.В.

(Институт экономики РАН, г. Москва)



База данных LAWSTREAM.RU:

количественные оценки институциональных изменений
Аннотация
Представлена оригинальная база данных федеральных законов Российской Федерации LAWSTREAM.RU, принятых с момента создания современных органов законодательной власти (1994-2008 гг.). База сформирована путем синтеза данных с официального сайта Государственной Думы ФС РФ и информации, представленной в интернет-версии справочной правовой системы КонсультантПлюс. В результате впервые получены статистически достоверные количественные данные о динамике законодательной практики современной России, характеризующие вектор институциональных изменений. База данных LAWSTREAM.RU выложена в открытом доступе по адресу http://www.inecon.org/publikaczii/analiticheskij-obzor-zakonodatelstva-rf-1994-2008.html

Содержание


Введение

1. Институциональные изменения и законодательный процесс

2. Методика исследования: возможности и ограничения

3. Порядок формирования базы данных федеральных законов LAWSTREAM.RU

4. Характеристики базы данных LAWSTREAM.RU и схема проведения расчетов

5. Результирующие таблицы и графики

5.1. Динамика институциональной среды: вектор изменений

5.2. Динамика модели институциональных изменений и трансакционных издержек

Заключение
Литература

Приложения



  1. Определение основных понятий.

  2. Фрагмент базы данных (промежуточный вариант) в формате Word 2003.

  3. Кодификатор законов по сферам регулирования.

  4. Фрагмент базы данных LAWSTREAM.RU в формате АССESS 2003

  5. Полный перечень отчетных форм.

  6. Темы указов президента, 2007-2008 гг.

  7. Схема дальнейшего исследования с учетом перспективных задач.


Введение

Получение количественных оценок институциональных изменений является одной из сложных задач. Институциональная и неоинституциональная теория чаще оперируют с логическими и вербальными моделями и качественными оценками. Особенно это относится к российским исследованиям. Несмотря на ряд работ, в которых осуществлен эмпирический анализ отдельных институтов (наиболее полный обзор этих исследований содержится в недавно вышедшей монографии Д.П.Фролова: Фролов, 2008), общим местом является «недостаточность эмпирической базы институциональных исследований (Клейнер, 2004, с.9; Фролов, 2008, с. 69).

О вычислении количественных параметров институциональных изменений, тем более статистическими методами, можно сказать словами индийского философа Шри Чинмоя: «Многие знают, что это нужно делать, но немногих заботит, как делать, и еще меньше тех, кто берется делать» (Шри Чинмой, 2008, с. 29). Поэтому в сфере анализа институтов еще не так распространены накопление количественных данных и статистические методы их обработки. Если в целом в экономической науке за последние десятилетия произошел «эмпирический поворот», что выражается в относительном и абсолютном увеличении числа прикладных работ в общем объеме публикаций ведущих экономических журналов (Либман, 2007, с.10), то в области анализа институциональных изменений в современной России эмпирико-статистических исследований пока немного.

Представленная в настоящей работе оригинальная база данных федеральных законов LAWSTREAM.RU преследует цель восполнить отмеченный пробел. База данных сформирована на основании синтеза информации из двух открытых источников – сайта Государственной думы Федерального Собрании Российской федерации (ФС РФ) и справочной правовой системы «КонсультантПлюс», В базе представлены характеристики федеральных (федеральных конституционных) законов, принятых в России с момента создания современных органов государственной власти – Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ – с 1994 по 2008 гг. Работа с базой позволяет получить количественные статистически достоверные оценки в важнейшем сегменте российской институциональной системы на макроуровне и оценить вектор происходящих здесь изменений.

В главе 1 рассмотрены теоретические и методологические вопросы анализа институциональных изменений на основе изучения законодательства. Основу теоретической схемы исследования составляют ставшие классическими положения Дугласа Норта о сущности институциональных изменений в современных обществах.

В главе 2 рассматриваются методические проблемы исследования. Описаны процедуры работы с федеральными законами для изучения динамики институциональных изменений, рассматриваются как эвристические возможности, так и ограничения принятого методического подхода.

Глава 3 отражает порядок формирования базы данных федеральных законов, получившей название LAWSTREAM.RU. Описаны «подводные камни», с которыми пришлось столкнуться исследователям, и пути преодоления возникавших сложностей.

В 4 главе представлены основные характеристики полученной базы данных. Обоснована принятая система проведения расчетов, результаты которых изложены в работе. Даны оценки статистической достоверности полученных данных.

Глава 5, самая объемная, содержит основные результирующие таблицы и графики. Полученные данные сгруппированы в двух основных частях. Параграф 5.1. представляет данные, позволяющие судить об изменении характеристик исследуемого фрагмента институциональной среды и общем векторе происходящих изменений. В параграфе 5.2. представлена динамика модели институциональных изменений, показана сравнительная роль различных субъектов законодательного процесса и даны оценки трансакционных издержек в формально-правовом сегменте институциональной системы.

В Заключении подведены основные итоги проделанной работы и обозначены перспективы дальнейших исследований. Обоснована целесообразность размещения разработанной базы данных LAWSTREAM.RU в открытом бесплатном доступе в Интернете.

Представленная работа выполнена в рамках плана НИР Института экономики РАН на 2007-2009 гг.. «Институциональная самоорганизация социально-экономических систем» (руководитель С. Г. Кирдина).

На первых этапах значительную работу по формированию исходных таблиц 1994—2006 гг.. выполнил И.Л.Кирилюк, за что авторы выражают ему свою благодарность.

Техническую помощь в подготовке итоговых материалов оказала К.М. Манукян.

Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ, грант № 06-06-80031 и РГНФ, грант 08-03-00006а. Также была оказана финансовая помощь со стороны Института экономики РАН (проект «Параметры динамики экономических и политических институтов России в 1994-2007 гг.»).


1. Институциональные изменения и законодательный процесс
Процесс институциональных изменений в настоящем исследовании, понимается, следуя Д. Норту, как изменение формальных и неформальных правил, норм и принуждений, составляющих институциональную среду общества. Каковы роль и соотношение формальных и неформальных правил в этом процессе? С одной стороны, как отмечает в своей фундаментальной работе Д. Норт, неформальные ограничения являются «продолжением, развитием и конкретизацией формальных правил и хорошо способны к выживанию благодаря тому, что составляют часть привычного поведения людей» (Норт, 1997, с. 108). При этом «неформальные ограничения меняются иными темпами, нежели формальные правила» (там же, с.113), и конкретизация в них установленных формально правил происходит дольше. Поэтому динамика неформальных ограничений, происходящая в более глубоких социальных слоях, гораздо более инерционна. С другой стороны, неформальные правила повседневной жизни, постепенно меняясь и шлифуясь в ходе постоянных социальных связей, подготавливают почву для последующих формальных изменений. Именно формальные правила призваны, таким образом, закреплять рутины, доказавшие свою целесообразность, на уровне официальной легитимации. Кроме того, формальные правила легализуют необходимые процедуры, требующиеся для обеспечения развития и обновления социальных, экономических и политических отношений, поскольку формируют единую платформу взаимодействия участников, включенных в эти процессы.

Если принять во внимание такую диалектику соотношения формальных и неформальных ограничений, то можно согласиться с тем, что изменение формальных правил является «ведущим звеном» институционального развития. В них находит свое выражение наиболее динамичная и отчетливо просматриваемая часть инкрементного (Норт, 1997, с. 115) по своей доминирующей природе процесса институциональных изменений. В связи с этим представляется оправданным сконцентрироваться на анализе формальных правил при изучении процесса институциональных изменений, в том числе и в современной России.

Основу комплекса формальных правил того или иного общества образует, как известно, национальное законодательство. Это определяет закономерность сделанного в исследовании выбора законодательного процесса в качестве основного репрезентанта институциональных изменений. В данном случае авторы следуют общепринятому подходу. Так, например, классификации Мирового банка, разработанная для сопоставления прогресса в области институциональных изменений (в переходных экономиках), также на первое место ставит законодательство и институты в экономической сфере, наряду с приватизацией, состоянием банковского сектора и ролью правительства (см. «Развитие российского финансового рынка…, 2007).

Сферой формирования национального законодательства, отражающего процесс институциональных изменений, является деятельность высших органов представительной и исполнительной государственной власти. Именно они обладают правом законодательной инициативы и участвуют в процессе принятия законов.

Процесс динамики институциональной среды в ходе изменения национального законодательства рассматривается в исследовании как момент самоорганизации социально—экономической системы российского общества. Несмотря на очевидно субъективный характер создания формальных правил в ходе законотворческой деятельности социальных акторов1, достижение устойчивого консенсуса достигается преимущественно по тем вопросам, которые обеспечивают необходимые условия развития всей общественной системы в меняющихся внешнеэкономических и внешнеполитических условиях.

Институциональные изменения (изменения в законодательной сфере) анализируются в работе с двух основных позиций. Во—первых, сама институциональная среда в ее динамике является объектом изучения. Во—вторых, исследуется динамика модели институциональных изменений (определение основных используемых в работе понятий содержится в Приложении 1).



Институциональная среда. В научной литературе выделяются два важнейших свойства институциональной среды. Во—первых, отмечается ее иерархический характер. Это означает, что институциональная среда, прежде всего ее формальная подсистема, характеризуется иерархической структурой. Так, Д. Норт пишет, что формальные правила «связаны друг с другом иерархическими зависимостями, где изменение каждого уровня иерархии требует бОльших затрат, чем изменение предыдущего уровня» (Норт, 1997, с.108).

Иерархический порядок взаимодействия формальных институтов определяется тем, что некоторые из них по своей сути являются более значимыми и крупными, другие представляют собой их составные части, конкретизирующие отдельные стороны явления или процесса, регулируемого формальными правилами более высокого уровня. С этой точки зрения наиболее важными в макроэкономическом и социальном отношении представляются изменения, которые фиксируются на высшем уровне законодательной деятельности.

Иерархия законодательства современной России схематически показана на рис. 1. Можно видеть, что соподчиненность формальных правил (правовых документов, принимаемых на каждом уровне) соответствует иерархии системы государственной власти в Российской Федерации.



Рис. 1.Иерарахия формальных правил (правовых документов)

в современной России

* указано количество документов за период 1994—2008 гг.


На «вершине пирамиды» находятся федеральные законы. Они представляют собой нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые исключительно законодательным (представительным) органом государственной власти РФ (Федеральным Собранием) по предметам ведения РФ и ее субъектов. К ним также относятся законы, принятые непосредственно народом путем всероссийского референдума. Федеральные законы принимаются как в традиционной форме, так и в форме основных принципов регулирования, основ законодательства или кодекса. Основы законодательства содержат принципы законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, нормативные общие положения, которые в последующем подлежат конкретизации в нормативно-правовых актах РФ и ее субъектов. Основы законодательства - это своего рода модельный закон, содержащий как нормы конкретного регулирования, так и модельные нормы, рекомендуемые для конкретизации в нормативно-правовых актах субъектов Федерации (Энциклопедический словарь "Конституционное право России", ст. 738).

Историческая практика свидетельствует о том, что в нашем государстве правовые акты высшего уровня нечасто сопровождали принятие важнейших политических и экономических решений.. Как в дореволюционную, так и в советскую эпохи роль законов по сравнению с иными документами, такими, как указы, постановления и новые административные нормативные акты (инструкции, правила, распоряжения и т.д.) в количественном отношении была невелика. Например, в советский период доминировали следующие формы законодательных актов. Во-первых, указы Президиума Верховного Совета, который активно продолжал принимать их вплоть до 1993 года. Во-вторых, важную роль играли постановления, принимаемые КПСС непосредственно или совместно с правительством и/или профсоюзами (Ремингтон, 2004, с. 28). Динамика общего количества принятых в СССР (России) законов представлена в табл. 1.1.


Таблица 1.1. Законотворчество российского парламента, 1937- 2008


Временной период

Количество принятых законов

Сталинский период,

Ноябрь 1937 г. – март 1954 г.




120

Постсталинский период

март 1954 г. – июнь 1966 г.




174

Период правления Горбачева, Верховный совет СССР

июнь 1989 г. – июль 1991 г.




112

Верховный Совет РСФСР

июнь 1990 г. – июль 1993 г.




222

Государственная Дума 1-го созыва

январь 1994 г. – декабрь 1995 г.




464

Государственная дума 2-го созыва

январь 1996 г. – декабрь 1999 г.




1036

Государственная дума 3-го созыва (2 года)

январь 2000 г. – июнь 2003 г.




723

июль 2003 г. – декабрь 2003 г.


102

Государственная дума 4-го созыва

Январь 2004 г. – декабрь 2007 г.




1076

Государственная Дума 5—го созыва

январь 2008 г. – декабрь 2008 г.



332

Рассчитано по: Ремингтон, 2004, с. 32 (данные до 2003 г.); справочная правовая система «КонсультантПлюс» http://base.consultant.ru (данные за 2003-2008 гг.)
Можно видеть, как поразительно мало в СССР принималось законов, даже во времена так называемой «оттепели» - в 1960-х годах их количество составляло менее 15 законов ежегодно (в сравнении, например, с количеством принятых законов в 2008 г. — 332!).

На следующем уровне иерархии находятся указы президента Российской Федерации. Они включают решения нормативного и индивидуального характера, принимаемые главой Российского государства в пределах его компетенции по наиболее важным вопросам. Указы принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов РФ и не могут им противоречить; указы обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов, обязательны для исполнения на всей территории РФ. При этом указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов и предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона (Энциклопедический словарь «Конституционное право России», ст. 717).

По поводу законодательной политики, включающей в себя как принятие законов в парламентах (в России — федеральных законов), так и указов высших органов исполнительной власти (в современной России речь идет об указах президента) в научной литературе выделяются две альтернативных позиции. В них парламентское законотворчество предстает своеобразной противоположностью президентским указам. Одна точка зрения состоит в том, что при прочих равных условиях законодательный путь проведения политических решений может обеспечить бОльшую прозрачность процесса выработки политики, стабильность политических актов, способствует предотвращению частного интереса и злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Согласно альтернативной точки зрения, законодательные процедуры приводят к более высоким распределительным издержкам при принятии политических решений, чем акты исполнительной власти, так как для сбора большинства голосов должно быть согласовано большее количество интересов (Ремингтон, 2004, с. 28). По—видимому, именно эти особенности указов определяют возрастание их роли в периоды политической нестабильности.

В постперестроечной истории России такой период сохранялся вплоть до 1997 года — косвенно об этом свидетельствует соотношение принятых в эти годы федеральных законов и указов. Статистика свидетельствует, что указы принимались чаще, чем законы, и лишь с 1997 г. устойчиво наметилась противоположная тенденция (Табл. 1.2).


Таблица 1.2. Принятие основных видов правовых документов, 1994-2008



Федеральные (федеральные конституционные) законы

Указы


Акты



Решения министерств и ведомств

Всего за год



1994

92

136

678

286

1192

1995

253

152

652

340

1397

1996

191

230

648

388

1457

1997

187

159

730

525

1601

1998

226

150

986

620

1982

1999

271

114

953

783

2121

2000

182

120

947

894

2143

2001

222

95

909

1055

2281

2002

226

83

1137

1153

2599

2003

191

74

1178

1364

2807

2004

226

101

830

1083

2240

2005

236

97

866

1586

2785

2006

295

77

922

2065

3359

2007

341

145

1115

2682

4283

2008

332

173

1072

2430

4007

Итого за период

3471

1906

13623

17254

36254

Практика принятия указов порой не способствует укреплению институциональной среды. Так, во времена президента Б.Н. Ельцина его советники отмечали определенные ограничения использования президентских указов как инструмента правового закрепления политических решений. Это связывалось с тем, что указ мог быть легко отменен последующим указом. Поэтому чиновники и третьи лица – к примеру, инвесторы – могли игнорировать указ более безнаказанно, чем закон (Сатаров и др., 2001, с. 426). В тот период указы использовались зачастую в качестве временного «быстрого» решения безотлагательных проблем. Но до тех пор, пока кто-либо из бюрократов или частных предпринимателей не был заинтересован в том, чтобы проследить за выполнением указа, последний оставался неработающим. Аналитики приводят, например такие факты: А. Чубайс часто готовил проект указа, убеждал президента подписывать его, а затем заверял, что этот указ был выполнен. Оказывали давление на президента в подписании указов и деловые магнаты, например, Б Березовский, которые затем получали выгоды, которые этот указ предоставлял (Сатаров и др., 2001, с. 426). Таким образом, на практике нормативные указы имели не только более низкий правовой статус по сравнению с законами, но и более короткие сроки действия.

Следующий уровень иерархии правовых решений составляют акты правительства Российской Федерации. Они представляют собой решения, принимаемые Правительством в пределах своих конституционных полномочий на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Акты правительства РФ, имеющие нормативный характер (а также наиболее важные из ненормативных актов), издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. Они не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов Правительства по иерархии системы законодательства: Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ (Энциклопедический словарь "Конституционное право России", ст. 017).

Наконец, законодательная институциональная среда формируется также решениями министерств и ведомств. Последние представляют собой правовые акты (приказы, инструкции и др.), принимаемые ими для реализации своих полномочий. Данные документы находятся ниже по уровню иерархии, чем акты правительства, а тем более указы президента и федеральные законы.

В табл. 1.2. представлена погодовая динамика принятия в России основных правовых документов, формирующих иерархическую институциональную среду. За точку отсчета принят 1994 г., когда было образовано Федеральное Собрание РФ с двумя его палатами – Государственной Думой и Советом Федерации. Тем самым сложилась современная система органов представительной государственной власти, ответственная за принятие законов.

По данным таблицы можно видеть, что документы высшей юридической силы – федеральные и федеральные конституционные законы — составляют в среднем 9% от принимаемых в стране правовых актов. Их доля колебалась от 6 до 18% в отдельные годы. Значимость их относительной величины, как и абсолютная многочисленность федеральных законов — в среднем принималось 200—300 законов в год, — позволяет использовать статистику по «вершине законодательного айсберга» для анализа количественных изменений во всей законодательной институциональной среде. Понимание иерархического характера институциональной среды, в которой формальные правила верхнего уровня выступают основаниями для дальнейшей конкретизации отдельных процессов на нижних уровнях, также позволяет использовать динамическую информацию уровня федеральных законов для оценки институциональных изменений в целом.

Другой важной характеристикой институциональной среды, отмечаемой в научной литературе, является ее плотность, Показателем плотности, или институциональной насыщенности среды, может служить субъективное ощущение индивидами достаточной степени регулирования отношений в той сфере, где они осуществляют свою деятельность (Клейнер,2004, с. 45; Василенко, 2008). В свою очередь, объективными показателями плотности институциональной среды являются количество необходимых формальных правил — в нашем случае законов, а также их структура. Количество законов косвенно свидетельствует о наличии необходимых процедур, регулирующих взаимодействия субъектов. Структура законов характеризует, в какой мере сферой правового и нормативного регулирования охватываются разнообразные стороны общественной деятельности — экономическая, политическая и т.д.

Применительно к России 1990-х гг. исследователи говорили об «институциональной недостаточности» (Тамбовцев, 1997), выражающейся в дефиците необходимых институтов, что провоцировало распространенность неформальных правил, выражающих, как правило, локальные интересы. Это связано с тем, что недостаточное развитие формальных (законодательно закрепленных) институтов способствует образованию неформальных норм и правил, которые «заполняют» институциональные пустоты, как правило, отражая интересы групп, имеющих сравнительное силовое преимущество. Так формировались, например, мафиозные структуры. В подобных условиях регулирующая роль государства характеризуется структурной недостаточностью, ей присуща «институциональная слабость». Это означает, что государство не в состоянии контролировать свою территорию, гарантировать безопасность своим гражданам, поддерживать господство закона, обеспечивать права человека, эффективное управление, экономическое развитие и производство общественных благ.

Недостаточная плотность институциональной среды усиливает неполноту экономических и политических отношений. Каждая сторона, участвующая в своего рода экономическом или политическом контракте, трактует неурегулированные ситуации в своих интересах. Неформальные договоренности, достигнутые в условиях недостаточной доверительности, могут быть нарушены при изменении обстоятельств, меняющих распределение издержек и выгод между партнерами.

В свою очередь, достаточность формальных институтов в институциональной среде общества, ее плотность обеспечивает верховенство права, к основным критериям которого относятся: прозрачность, относительная стабильность, отсутствие обратной силы законов, открытость, ясность и универсальность законотворческих правил и процедур, доступность и независимость функционирования судебной системы (Гельман, 2003, с. 6). Сказанное выше означает, что оптимальная плотность институциональной среды создает стабильные и предсказуемые социально-экономические условия деятельности социальных субъектов на всех уровнях общественной организации. Таким образом, плотность и стабильность институциональной среды являются ее взаимосвязанными характеристиками — более плотная среда является более стабильной, и наоборот.

Динамика плотности институциональной среды служит важным индикатором институциональных изменений, поэтому так необходимы ее количественные оценки. Общее количество принимаемых федеральных законов, также как их структура по сферам и направлениям деятельности могут послужить основой для определения вектора институциональной динамики. Получение этих оценок является одной из задач настоящего исследования.

  1   2   3   4   5   6   7


База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница