Ассоциация сибирских и дальневосточных городов XXX общее собрание асдг и конференция руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока



Скачать 137.94 Kb.
Дата30.04.2016
Размер137.94 Kb.



АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ



XXX Общее собрание АСДГ

и конференция

руководителей муниципальных образований

Сибири и Дальнего Востока

«Современная ситуация

в местном самоуправлении России и задачи АСДГ»
14-15 июня 2013 г., Красноярск
Р.В. Бабун

«Проблемы финансового обеспечения

местного самоуправления и пути их решения»

Проблемы финансового обеспечения

местного самоуправления и пути их решения
На протяжении всего периода восстановления и развития местного самоуправления в постсоветской России одной из главных его проблем является финансовая необеспеченность, очевидное несоответствие доходной базы местных бюджетов объемам их расходных обязательств. В особенно сложном положении находятся бюджеты малых городов и сельских поселений.

Причины этого известны. Главная из них - общее недопонимание на верхних уровнях власти роли и возможностей местного самоуправления, отношение к нему как к нижнему уровню управленческой вертикали власти, а не как к мощному самостоятельному ресурсу развития общества и приоритету государственной политики. Другой причиной является нестабильность законодательной базы местного самоуправления, нечеткость и противоречивость в разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, разночтения между базовым Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормами Налогового, Бюджетного Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов, а также отраслевых федеральных законов. Все это открывает возможности для возложения на органы местного самоуправления многочисленных нефинансируемых государственных функций и полномочий и не позволяет обоснованно определять потребность местного самоуправления в финансовых средствах.

На многочисленные и многолетние обращения органов местного самоуправления, их союзов и ассоциаций с предложениями по укреплению финансовой базы местного самоуправления обычно поступали ответы министерства финансов и других государственных органов со ссылками на сложности с консолидированным бюджетом страны, особенно после кризиса 2008 г. Своя логика у этих аргументов есть. Действительно, простое перераспределение бюджетных средств между уровнями публичной власти - это на языке математиков «игра с нулевой суммой», то есть сколько добавим одному уровню, столько же надо отнять у другого, тоже дефицитного, а общая сумма консолидированного бюджета останется прежней. Пока нет понимания того, что при повышении финансовой самостоятельности и инициативы местного самоуправления на местах могут быть выявлены и использованы невидимые сверху ресурсы, в результате чего будет возрастать общая сумма доходов или сокращаться расходы государства.

Все же за 10 лет после принятия Федерального закона № 131-ФЗ вместе с ростом доходов консолидированного бюджета страны существенно возросли и суммарные доходы местных бюджетов. По заявлению Президента России В.В. Путина на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. суммарные доходы местных бюджетов за период с 2006 по 2012 год увеличились почти вдвое, с 1,5 до почти 3 трлн. руб. Основная часть дополнительных доходов поступила по линии приоритетных национальных проектов и федеральных программ. За счет их реализации муниципалитетам удалось существенно продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. Однако такая структура дополнительных финансовых средств привела к тому, что все меньшую долю в доходах местных бюджетов стали занимать собственные источники, которыми могут самостоятельно распоряжаться органы местного самоуправления, и все большую долю – различные формы целевых трансфертов, которые могут и возрастать, и непредсказуемо сокращаться, особенно субвенции на исполнение государственных полномочий.

В то же время, по данным FINMARKET.RU от 30.01.2013 г. в 2012 году разбалансированность местных бюджетов достигла критического уровня. Дефицит муниципальных бюджетов по сравнению с прошлым годом вырос в 14 раз, даже в 2009 году он был в четыре раза меньше. Таким образом, финансовое состояние местных бюджетов продолжает оставаться крайне сложным.

Существующее бюджетное законодательство не создает стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной налоговой базы, поскольку почти все связанные с этим налоги поступают в бюджеты других уровней. Органы местного самоуправления даже крупных городов не имеют механизмов участия в реализации государственной промышленной политики, в рассмотрении и обсуждении вопросов научно-технического и инновационного развития на территориях.

Значительные потери несут местные бюджеты из-за освобождения от уплаты земельного налога крупных федеральных структур, объекты которых располагаются на территориях муниципальных образований: железные дороги, объекты энергетики, обороны, других федеральных ведомств.

Территориальные органы Федеральной налоговой службы под предлогом налоговой тайны отказываются предоставлять органам местного самоуправления сведения о задолженности конкретных налогоплательщиков перед местными бюджетами, что не позволяет организовать системную работу органов местного самоуправления с задолжниками.

Действующий сегодня порядок ежегодного и непрогнозируемого изменения размеров дотаций из региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяет им планировать свои расходы на трехлетний период, как того требует Бюджетный кодекс Российской Федерации.

По имеющимся данным для обеспечения минимальной потребности муниципальных образований в финансовых средствах требуется дополнительно не менее 1 трлн. руб. в год. Таких средств, как нам объясняют, на сегодня нет.

В последний период времени в высших эшелонах власти все же созрело понимание недопустимости дальнейшего сохранения существующей ситуации и в 2012 году начались реальные сдвиги.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству было поручено принять меры по внесению в бюджетное законодательство изменений, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов, обеспечение стабильности объемов региональных фондов финансовой поддержки и софинансирования муниципальных образований, сокращение федеральных льгот по местным налогам, направление в доходы местных бюджетов штрафов за несоблюдение правил благоустройства территорий поселений, возможность зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на имущество организаций.

Важным шагом в реализации положений Указа № 601 стало заседание Правительства России от 01.11.2012 г., на котором с основным докладом выступил министр финансов России А.Г. Силуанов. Принят комплекс конкретных мероприятий с объемами затрат и сроками исполнения, разделенных на три блока: увеличение доходов местных бюджетов, упорядочение системы межбюджетных трансфертов, сокращение расходных обязательств. Поскольку информация об этих мероприятиях уже публиковалась, ограничимся их кратким перечислением.

А. Увеличение доходов местных бюджетов

1) Передача в местные бюджеты 100% отчислений от патентной системы налогообложения. В ближайшие годы по оценке Минфина это даст местным бюджетам более 1 млрд. руб. в год.

2) Зачисление с 2013 года в местные бюджеты в полном объёме доходов от единого сельскохозяйственного налога - 1,3 млрд. руб. ежегодно.

3) Зачисление с 2013 г. в местные бюджеты административных штрафов за правонарушения в сфере благоустройства городских округов. В дальнейшем предлагается передача в местные бюджеты доходов от всех штрафов, связанных с нарушением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, а не только в сфере благоустройства. Поступления в местные бюджеты составят около 1 млрд. руб. ежегодно.

4) Отмена льгот по земельному налогу с земельных участков, для обеспечения обороны, безопасности, таможенных нужд - 3 млрд. руб. в год.

5) С 1 января 2014 года полностью передать в бюджеты городских округов доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (сегодня 80%) - более 15 млрд. руб. ежегодно.

6) С 1 января 2016 года увеличение нормативов зачисления в местные бюджеты доходов от платы за негативное воздействие на окружающую среду с 40% до 55% - 3,1 млрд. руб. ежегодно.

7) Зачисление в местные бюджеты не менее 10% доходов бюджета субъекта Российской Федерации от акциза на нефтепродукты - около 42 млрд. руб. в год. Данные доходы предлагается сделать источником формирования муниципальных дорожных фондов.

В результате реализации предлагаемых мер объём дополнительных поступлений в местные бюджеты, начиная с 2014 года, составит более 67 млрд. рублей. Это даст прирост доходов местных бюджетов в размере 6-7% от суммы их налоговых и неналоговых доходов.

Б. Упорядочение системы межбюджетных трансфертов

Предлагается ввести обязанность принятия субъектами Российской Федерации бюджетов сроком на три года, с тем, чтобы органы местного самоуправления могли видеть, какие объёмы межбюджетных трансфертов и по каким направлениям они получат в течение трёхлетнего периода. Ввести требование о недопустимости снижения в течение трёх лет принятых единых нормативов отчислений в местные бюджеты. Предлагается также внедрять поощрение субъектами Российской Федерации органов местного самоуправления за наращивание собственного налогового потенциала. По сути, это те же меры, которые применяются на федеральном уровне для субъектов Российской Федерации.

В. Сокращение расходных обязательств местных бюджетов

До сих пор муниципалитетам в основном добавляли новые вопросы местного значения без дополнительного финансирования, о чем было сказано выше. С 2012 года на региональный уровень переданы полномочия органов местного самоуправления в области охраны здоровья, которые оцениваются в 200 млрд. руб. На федеральный уровень подняты полномочия в области обеспечения охраны общественной безопасности, которые оцениваются в 20 млрд. руб. В Государственной Думе рассматривается законопроект, предусматривающий передачу на региональный уровень расходных полномочий в сфере дошкольного образования (по аналогии со школьным) - экономия средств не менее 112 млрд. руб.

С учётом изменений расходных полномочий местных бюджетов общий объём их дополнительных ресурсных возможностей, начиная с 2014 года, составит не менее 179,6 млрд. руб. или 15-16% собственных налоговых и неналоговых доходов

8 февраля 2013 г. состоялось заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы ФС РФ с вопросом «О финансово-экономических основах местного самоуправления: существующие возможности и необходимые изменения законодательства». Было продолжено рассмотрение перечисленных выше вопросов и внесено несколько новых предложений, в частности, передача на муниципальный уровень 2% налога на прибыль организаций и транспортного налога с физических лиц. Рекомендован к использованию опыт Пермского края по разработке так называемых «народных бюджетов» на самом низовом уровне, для городского микрорайона и сельского населенного пункта. Если граждане по собственной инициативе изыскивают средства на неотложные общественные нужды типа благоустройства территорий, озеленения, местных дорог и т.п., то субъект Российской Федерации на каждый собранный рубль добавляет 2-3 руб. из своего бюджета. Аналогичные решения уже приняты в Красноярском крае и Иркутской области. Это типичный пример роста совокупного результата при повышении самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, активность на верхнем уровне в отношении финансовой поддержки местного самоуправления сейчас достаточно высокая и предложения реализуются серьезные. В то же время в самый последний период по доходам местным бюджетов были нанесены два сильных удара.

Первое – это непродуманное увеличение взносов в системе социального страхования малого бизнеса, следствием которого стало массовое прекращение деятельности малых предприятий и индивидуальных предпринимателей или уход их в тень с соответствующими потерями доходов местных бюджетов. Конечно, социальное страхование малого бизнеса необходимо, но одновременно необходимо было вводить для него соответствующие компенсационные выплаты. К сожалению, этого не было сделано и даже источник этих выплат не определен.

Второе – это массовое понижение рыночной стоимости земельных участков при их постановке на государственный кадастровый учет. В многочисленных судебных процессах последнего времени суды, как правило, встают на сторону собственников и арендаторов земельных участков. Стоимость земли в России (за исключением крупных городов и некоторых «престижных» территорий) занижается, что отрицательно сказывается на имущественных доходах местных бюджетов и открывает широкие возможности для последующей перепродажи земельных участков по более высоким ценам, иногда в разы.

В целом и после введения перечисленных мер уровень финансовой обеспеченности расходных полномочий местного самоуправления останется крайне неудовлетворительным и сохраняется ряд нерешенных или неясных вопросов.

Так, органы местного самоуправления выполняют основную часть работы по взаимодействию и поддержке малого бизнеса на своих территориях. Однако большая часть доходов от предприятий малого бизнеса, работающих по упрощенной системе налогообложения, поступает в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Непонятно, за счет чего при переходе на патентную систему возрастут доходы муниципалитетов. Налогоплательщики останутся те же, кто сегодня платит единый налог на вмененный доход (ЕНДВ), а переход является добровольным.

Затягивается решение проблемы кадастровой оценки объектов недвижимости, формирующих имущественную часть доходов местных бюджетов. На завершение этих работ по данным Ростехинвентаризации требуются триллионы рублей. В связи с этим выдвинуто предложение об упрощении методики рыночной оценки кадастровой стоимости объектов недвижимости по данным наружного осмотра. Однако необходимых решений пока не принято.

Введение единого налога на недвижимость рассматривается в настоящее время только применительно к жилой недвижимости. Между тем, в упомянутом выше указе Президента России № 601 предлагается рассмотреть возможность зачисления в местные бюджеты поступлений и от налога на имущество организаций.

Решение о переводе в число объектов налогообложения земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, является важным, но неполным, поскольку не были учтены земли под другими объектами федерального значения, относящимися к базовым отраслям экономики.

Не нашел решения вопрос с налоговой тайной, о чем было сказано выше.

Кардинальным способом решения финансовых проблем местного самоуправления может быть передача ему значительной доли налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который является самым крупным источником доходов местных бюджетов и на формирование которого органы местного самоуправления могут оказывать существенное влияние. В разных источниках назывались разные цифры, в частности, Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) предлагает передать на муниципальный уровень не менее 50% НДФЛ против сегодняшних 30%. Такое решение заслуживает всяческой поддержки, однако возможность его практической реализации в сегодняшней экономической ситуации весьма сомнительна.

Ниже рассматриваются другие, легче реализуемые меры.

1. Прежде всего, необходимо кардинально изменить схему покрытия дефицитов местных бюджетов. С учетом высказывания Президента России В.В. Путина о том, что «главным источником доходов муниципалитетов должны быть фискальные поступления», а не целевые трансферты (Псков, май 2011 г.), приоритетным способом покрытия дефицитов должно быть закрепление за местными бюджетами законами субъектов Российской Федерации дополнительных нормативов отчислений не только от НДФЛ, как это предусмотрено сегодня, но от всех региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Дотации могут использоваться только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы и не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.

2. Передать в местные бюджеты все виды налогов от малого бизнеса, работающего в условиях специальных налоговых режимов, с одновременным усилением ответственности органов местного самоуправления за развитие предпринимательства на своих территориях. При этом потери доходов региональных бюджетов будут с лихвой компенсированы ростом поступлений в местные бюджеты и сокращением потребности муниципалитетов в финансовой помощи субъектов Российской Федерации.

3. Не ожидая введения единого налога на недвижимость, в т.ч. на нежилую, что требует длительной и сложной подготовки, передать на муниципальный уровень налог на имущество организаций, расположенных в жилых и общественно-деловых зонах населенных пунктов (офисные здания, торговые центры, объекты досуга и развлечений и т.п.), в том виде и в таких суммах, в которых он взимается в настоящее время. Это создаст условия для поэтапного (по мере готовности регионов) перехода на взимание единого налога на всю недвижимость.

4. В дополнение к уже принятым решениям, включить в число объектов обложения земельным налогом земли, освобожденные в настоящее время от уплаты этого налога и занятые объектами железнодорожного транспорта, энергетики, других базовых отраслей экономики, а также линейными объектами (магистральные трубопроводы, линии электропередач и др.).

5. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные акты, предусмотрев право органов местного самоуправления получать от территориальных органов Федеральной налоговой службы информацию о конкретных налогоплательщиках, имеющих задолженность перед местными бюджетами: суммы задолженности, недоимки, суммы отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней, штрафов и иных обязательных платежей при обязательном соблюдении предусмотренной законом налоговой тайны.

Еще раз подчеркнем, что важно не просто увеличение доходов местных бюджетов, а увеличение той их части, на формирование которой органы местного самоуправления могут оказывать влияние и которой они могут самостоятельно распоряжаться. Именно в этих условиях будет стимулироваться на муниципальном уровне поиск дополнительных источников доходов и тем самым наращивание совокупного экономического потенциала страны.

Наряду с мерами государственного регулирования, важную роль в повышении уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований может играть деятельность самих органов местного самоуправления. Направления этой деятельности известны, все они в той или иной мере используются в настоящее время, но их масштабы и результативность могут быть существенно увеличены. Некоторые из этих направлений.

1. Муниципально-частное партнерство, привлечение средств немуниципальных хозяйствующих субъектов к решению задач социально-экономического развития территорий. Чаще всего это инфраструктурное обеспечение площадок для массового жилищного строительства, обустройство дворовых территорий, строительство и содержание частных дошкольных учреждений, содержание ведомственных домов и дворцов культуры, спортивных объектов и коллективов и т.д. Успех этой деятельности в значительной мере зависит от умения выстроить конструктивное взаимодействие муниципальной власти с местными хозяйствующими субъектами, в особенности с крупными градообразующими предприятиями

2. Привлечение внешних инвестиций. Конечно, есть территории, объективно более и менее привлекательные для инвесторов. Но многое зависит и от маркетинговой политики муниципального образования, в т.ч. от создания максимально комфортных условий для инвестора, сведения к минимуму административных затрат, связанных с оформлением земельных участков, подключения к инженерным коммуникациям и т.д.

3. Переход на методы программно-целевого планирования, обеспечивающие увязку объемов бюджетных ассигнований с достижением конкретных результатов. Руководством страны поставлена задача перевода до 70-80% расходных обязательств местных бюджетов на программное финансирование. Важным шагом на данном направлении является практически завершенный переход на систему муниципальных заданий подведомственным муниципальным учреждениям, при которой объемы финансирования зависят от достигнутых показателей.



4. Вовлечение граждан в бюджетный процесс (так называемый «гражданский» или «народный» бюджет»). За счет этого, при общем дефиците бюджетных средств, могут быть выявлены наиболее важные и приоритетные направления их использования. Реализация данного подхода требует от руководителей муниципальных финансовых органов изменения формы подачи материалов бюджета общественности: от не воспринимаемого на слух потока цифр к преимущественной оценке альтернативных вариантов использования бюджетных средств, там, где жители реально могут высказать свое мнение.



База данных защищена авторским правом ©bezogr.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница